Partage de l'Oregon

Carte du territoire de l'Oregon, que le traité conclu en 1846 divisa entre Américains et Britanniques à hauteur du 49^e parallèle.

Depuis la signature du traité de 1818, le territoire de l'Oregon était occupé conjointement par la Grande-Bretagne et les États-Unis. Les précédentes administrations américaines avaient proposé de diviser la région à hauteur du 49^e parallèle nord, mais les Britanniques, qui avaient des intérêts commerciaux le long du fleuve Columbia, refusèrent. Le plan de partition suggéré par la Grande-Bretagne n'était pas davantage acceptable pour Polk car il lui aurait fallu rétrocéder le Puget Sound et toutes les terres au nord du fleuve Columbia aux Britanniques^[51]. L'ambassadeur de Tyler à Londres, Edward Everett, avait évoqué une autre solution qui prévoyait de diviser la plus grande partie du territoire à hauteur du 49^e parallèle tout en offrant aux Britanniques le contrôle de l'île stratégique de Vancouver, mais le mandat de Tyler prit fin avant que les négociations aient pu aboutir^[52].

Les deux partis espéraient en arriver à un compromis acceptable mais tant les États-Unis que la Grande-Bretagne voyaient ce territoire comme un atout géopolitique important afin de s'affirmer comme la puissance dominante en Amérique du Nord^[51]. Lorsqu'il prit ses fonctions, Polk déclara qu'il considérait les revendications américaines sur l'Oregon comme « claires et sans concession ». Cela lui attira des menaces de guerre de la part des dirigeants britanniques qui redoutaient que Polk n'ambitionnât de s'emparer du territoire tout entier^[52]. Cependant, contrairement à ce que laissait paraître sa rhétorique belliciste et son désir d'annexer purement et simplement la région, Polk estimait qu'une guerre avec la Grande-Bretagne n'était pas nécessaire et lui et Buchanan décidèrent d'ouvrir les négociations^[53]. À l'instar de ses prédécesseurs, Polk proposa une division le long du 49^e parallèle mais cette idée fut immédiatement rejetée par l'ambassadeur britannique, Richard Pakenham^[54].

À la suite de ce refus, Polk rompit les négociations et se rallia à la ligne de son parti qui réclamait « l'Oregon tout entier », jusqu'à la ligne 54°40' qui marquait la frontière avec l'Alaska. Le slogan « 54-40 ou la mort ! » fit florès chez les démocrates^[55]. Le secrétaire d'État James Buchanan était inquiet à l'idée d'un conflit simultané avec le Mexique et la Grande-Bretagne mais Polk était prêt à courir le risque d'une guerre sur deux fronts pour en arriver à un règlement favorable aux intérêts du pays^[56]. Alors que l'année 1845 touchait à sa fin, Polk se prépara à remettre au Royaume-Uni un préavis d'un an, comme stipulé par le traité de 1818, expliquant son intention de mettre fin à l'occupation conjointe du territoire^[57].

Le secrétaire d'État américain, James Buchanan, joua un rôle important lors des négociations.

Lorsque le secrétaire d'État britannique aux Affaires étrangères Lord Aberdeen eut connaissance de la proposition rejetée par Pakenham, il demanda aux États-Unis de rouvrir les négociations. Polk se refusa à émettre une nouvelle solution mais laissa aux Britanniques la possibilité d'effectuer une contre-offre^[58]. Sur l'insistance de Buchanan, Polk fit savoir qu'il s'engagerait à prendre les demandes britanniques en considération et à les transmettre au Sénat dans le cas où Londres proposerait un accord similaire à celui d'Everett^[59]. Les négociations avec le Royaume-Uni provoquèrent de vifs débats au Congrès^[60]. Des occidentaux comme Lewis Cass continuaient de réclamer l'intégralité de l'Oregon mais Polk devait faire face à la pression de plus en plus forte des sudistes menés par John C. Calhoun qui craignaient qu'une guerre avec la Grande-Bretagne ne menace les exportations de coton^[59].

Après la brève chute du Premier ministre britannique Robert Peel et de son second ministère, Peel et Aberdeen entendirent coopérer de façon plus étroite avec les États-Unis dans le cadre d'une politique de réorientation au sujet du libre-échange. En mars 1846, Polk autorisa Buchanan à informer l'ambassadeur américain en Grande-Bretagne, Louis McLane, que son administration se montrerait favorable à une offre du cabinet anglais basée sur une division à hauteur du 49^e parallèle^[61]. Au mois de juin, Pakenham présenta une proposition de son gouvernement visant à établir une frontière au 49^e parallèle à la condition que la Grande-Bretagne puisse conserver l'île de Vancouver et des droits de navigation limités sur le fleuve Columbia. Polk et la plupart des membres de son cabinet étaient prêts à accepter l'offre mais Buchanan, dans un revirement inattendu, se déclara partisan d'une prise de contrôle total de l'Oregon par les États-Unis^[62]. Ayant finalement reçu l'accord réticent de Buchanan et celui d'une grande partie des sénateurs de son camp, Polk envoya le traité au Sénat pour ratification. Le texte fut adopté par 41 voix contre 14, ce qui marqua le règlement définitif de la question de l'Oregon entre les États-Unis et la Grande-Bretagne. L'attitude belliqueuse de Polk à l'égard du Royaume-Uni avait fait craindre le pire mais sa dureté dans la conduite des négociations diplomatiques avait incité les Britanniques à effectuer un certain nombre de concessions — notamment à propos du fleuve Columbia —, ce qu'un président plus conciliateur n'aurait peut-être pas réussi à obtenir^[63].

Annexion du Texas

Sitôt informé de l'élection de Polk à la présidence, le président Tyler fit pression sur le Congrès pour que celui-ci adopte une résolution commune admettant le Texas au sein de l'Union, ce qui fut fait le 28 février 1845. Tyler envoya immédiatement Andrew Jackson Donelson comme messager auprès de l'ambassadeur des États-Unis au Texas afin de soumettre aux Texans une offre d'annexion. La première grande décision à laquelle fut confronté Polk lorsqu'il entra en fonction fut de savoir s'il devait rappeler l'émissaire envoyé par Tyler au Texas. Il choisit finalement de le laisser arriver à destination dans l'espoir d'une réponse positive des Texans^[64]. Dans le même temps, il dépêcha sur place le représentant Archibald Yell de l'Arkansas pour donner l'assurance aux Texans que les États-Unis défendraient leur territoire et qu'ils s'engageaient à appuyer leurs revendications^[5],[65]. Les Texans réclamaient en effet la propriété de toutes les terres au nord du Río Grande alors que les Mexicains estimaient que la véritable frontière texane était délimitée plus au nord par le Rio Nueces^[66]. Polk confirma également Donelson dans ses fonctions et celui-ci parvint à convaincre les dirigeants texans d'accepter la proposition faite par l'administration Tyler^[67]. La population du Texas était majoritairement favorable à l'annexion mais certains responsables texans, dont le président Anson Jones, jugeaient le processus trop rigide car ce dernier ne laissait que peu de marge à la négociation. En juillet 1845, une convention réunie à Austin valida néanmoins l'annexion du Texas^[68], et en décembre de la même année, Polk ratifia une résolution qui faisait du Texas le 28^e État de l'Union^[59]. De son côté, le Mexique, qui n'avait jamais reconnu l'établissement de la république texane et considérait que cette dernière faisait toujours partie intégrante de son territoire, rompit les négociations diplomatiques au mois de mars^[69].

Guerre contre le Mexique

Origines de la guerre

Le général Zachary Taylor fut chargé du commandement des troupes américaines sur le Río Grande.

À la suite de la ratification du traité d'annexion par le Texas en 1845, un conflit armé était perçu des deux côtés de la frontière comme de plus en plus probable^[70]. Polk commença à se préparer à cette éventualité en envoyant au Texas une armée dirigée par le général Zachary Taylor. Celui-ci et le commodore David Conner de l'U.S. Navy avaient pour ordre de ne tenter aucune action offensive mais devaient cependant se tenir prêt en vue d'un possible déclenchement des hostilités^[71]. En dépit de ces préparatifs, Polk ne voyait pas la solution militaire comme une finalité et pensait que le Mexique finirait par céder à ses revendications^[72].

En plus de ses ambitions sur le Texas, Polk craignait que les Britanniques ou une autre puissance européenne ne prennent le contrôle de la Californie si celle-ci restait aux mains des Mexicains^[73] et il espérait qu'une démonstration de force des troupes de Taylor et de Conner inciterait le gouvernement mexicain à négocier^[71]. À la fin de l'année 1845, Polk envoya le diplomate John Slidell à Mexico afin d'obtenir la cession de la Californie contre le versement d'une somme comprise entre 20 et 40 millions de dollars^[74]. Slidell arriva dans la capitale mexicaine au mois de décembre. Le président mexicain José Joaquín de Herrera était ouvert aux négociations mais les créances de Slidell furent rejetés par son conseil de gouvernement^[75]. À la même époque, Herrera fut renversé en grande partie à cause de son incapacité à négocier avec les États-Unis et de la colère suscitée par le projet de mise en vente de larges portions du territoire mexicain. Herrera fut remplacé par le général Mariano Paredes y Arrillaga qui lança la rédaction d'une nouvelle constitution. Les négociations entreprises avec un gouvernement aussi instable ayant peu de chances d'aboutir, le secrétaire à la Guerre Marcy ordonna au général Taylor de se porter sur le Río Grande^[76]. Polk soutenait quant à lui la formation d'un gouvernement qui serait dirigé par un Mexicain exilé, le général Antonio López de Santa Anna, dans l'espoir que celui-ci serait plus favorable à céder des portions de la Californie aux Américains. Un conseiller de Santa Anna, Alejandro Atocha, avait fait savoir à Polk que seule la menace d'une guerre donnerait au gouvernement mexicain la marge de manœuvre nécessaire à la revente d'une partie des possessions mexicaines^[77].

Proclamation par laquelle le président Polk déclara officiellement la guerre au Mexique.

En mars 1846, Slidell quitta le Mexique, le gouvernement ayant refusé de le recevoir^[78]. Slidell fut de retour à Washington au mois de mai et il annonça que les négociations avec les Mexicains se solderaient vraisemblablement par un échec^[79]. Polk prit le traitement infligé à son diplomate comme une insulte, « une raison suffisante pour faire la guerre », et il se prépara à demander au Congrès de déclarer officiellement la guerre au Mexique^[80]. Simultanément, à la fin du mois de mars, le général Taylor avait atteint le Río Grande et son armée campait sur les bords du fleuve non loin de Matamoros^[77]. En avril, le général mexicain Pedro de Ampudia demanda à Taylor de retourner sur le Rio Nueces mais Taylor refusa et entama le blocus de Matamoros. Une escarmouche sur la rive nord du Río Grande vit la mort ou la capture de plusieurs douzaines de soldats américains ; cet affrontement mineur devint connu sous le nom d'affaire Thornton. Alors que l'administration américaine était sur le point de solliciter une déclaration de guerre, le président Polk fut informé de l'ouverture des hostilités sur le Río Grande^[79]. Dans un message adressé au Congrès, Polk justifia sa décision d'envoyer Taylor sur le Río Grande et déclara que l'armée mexicaine, en franchissant le fleuve, avait envahi le territoire des États-Unis. Il affirma que le pays était d'ores et déjà dans un état de guerre et il demanda au Congrès de lui donner la possibilité d'y mettre un terme^[81]. Le discours de Polk avait été arrangé de manière à présenter la guerre comme une légitime défense du pays face à un État voisin au comportement perturbateur. Dans son message, Polk déclara que Slidell s'était rendu au Mexique afin d'obtenir la reconnaissance de l'annexion du Texas par le gouvernement mexicain mais il évita de mentionner que cette ambassade avait également eu pour but de négocier l'achat de la Californie^[82].

Certains whigs, à l'exemple d'Abraham Lincoln, mirent en doute la version des événements donnée par Polk^[83] mais la Chambre approuva néanmoins à une écrasante majorité la résolution qui autorisait le président à lever 50 000 volontaires. Au Sénat, les opposants à la guerre menés par Calhoun contestèrent également les motifs invoqués par Polk dans son discours mais le texte voté à la Chambre fut adopté par le Sénat par 40 voix contre 2, ce qui marqua officiellement le début de la guerre américano-mexicaine^[84]. La plupart de ceux qui s'étaient opposés à la guerre avaient voté en faveur de la résolution pour ne pas voir leur carrière politique entachée par ce qui pouvait être perçu comme un manque de patriotisme et une volonté de ne pas participer à l'effort de guerre national^[81].

Déroulement du conflit

• Territoire disputé
• Territoire des États-Unis, 1848
• Territoire mexicain, 1848
• Après le traité de Guadalupe Hidalgo

Carte générale des opérations lors de la guerre américano-mexicaine.

En mai 1846, Taylor conduisit les forces américaines lors de l'indécise bataille de Palo Alto, la première grande bataille de la guerre. Le jour suivant, il remporta la bataille du Resaca de la Palma qui élimina la possibilité d'une incursion mexicaine sur le territoire américain^[85]. Dans le même temps, Winfield Scott, qui était le seul major général en poste dans l'armée des États-Unis au début de la guerre, se vit offrir la position de commandant en chef. Polk, le secrétaire à la Guerre Marcy et Scott s'accordèrent sur une stratégie qui visait à s'emparer du nord du Mexique afin de parvenir à un accord de paix favorable avec les Mexicains^[86]. Cependant, la mésentente entre Polk et Scott fut immédiate, une situation qui était notamment due au fait que Scott était proche du Parti whig et qu'il avait été un rival d'Andrew Jackson^[87]. En outre, Polk voulait s'assurer que les commandements à responsabilités soient équitablement répartis entre whigs et démocrates et il fut ulcéré lorsqu'il apprit que Scott pensait différemment ; Scott agaça également le président en s'opposant à ses tentatives d'augmenter le nombre de généraux^[88]. En profond désaccord avec Scott, Polk lui ordonna de rester à Washington et chargea Taylor du commandement des opérations sur le front mexicain^[85]. Il demanda aussi au commodore Conner de favoriser le retour de Santa Anna au Mexique et envoya un corps expéditionnaire dirigé par Stephen W. Kearny sur Santa Fe^[89].

En 1845, Polk, dans la crainte d'une intervention française ou britannique, dépêcha en Californie le lieutenant Archibald H. Gillespie (en) avec pour mission de fomenter une rébellion pro-américaine destinée à justifier l'annexion du territoire^[90]. Après s'être entretenu avec Gillespie, le capitaine John Charles Frémont mena un groupe de colons au nord de la Californie afin de chasser la garnison mexicaine de Sonoma^[91]. En août 1846, les troupes américaines de Kearny occupèrent Santa Fe, capitale de la province du Nouveau-Mexique^[92]. Le gouverneur mexicain, Manuel Armijo (en), avait quitté la province et Kearny put entrer dans la ville sans tirer un seul coup de feu^[93]. Approximativement à la même période, le commodore Robert Field Stockton débarqua à Los Angeles et proclama que la Californie appartenait désormais au gouvernement fédéral^[92]. Une révolte fut réprimée par les forces américaines et les États-Unis contrôlaient à présent deux provinces du nord du Mexique^[94]. Toutefois, le théâtre occidental du conflit dégénéra en un véritable casse-tête politique pour Polk après qu'une dispute entre Frémont et Kearny ait été à l'origine d'une brouille entre Polk et l'influent sénateur du Missouri Thomas Hart Benton, qui était aussi le beau-père de Frémont^[95].

Le général Winfield Scott commanda l'attaque sur Veracruz.

À ses débuts, le conflit rencontra une large approbation au sein de la population américaine. Cependant, un membre whig du Congrès, Columbus Delano, accusa Polk d'avoir provoqué les hostilités et l'opposition whig à la guerre se fit de plus en plus forte^[96]. En août 1846, lorsque Polk demanda au Congrès de lui accorder 2 millions de dollars en guise d'acompte pour un éventuel achat de la Californie, l'opposition à la guerre s'enflamma car Polk n'avait jamais rendu public son désir d'annexer partiellement le Mexique (en dehors des territoires réclamés par le Texas)^[97]. Un démocrate de Pennsylvanie fraîchement élu, David Wilmot, proposa un amendement à la loi afin de bannir l'esclavage de tout territoire nouvellement acquis. La clause Wilmot, ainsi qu'elle devint connue, introduisit la question de l'esclavage dans le conflit américano-mexicain^[98]. La loi d'appropriation, à laquelle était rattachée la clause Wilmot, fut votée à la Chambre par 87 voix contre 64 mais échoua au Sénat^[99]. Les bruyantes réticences à la guerre et la montée en puissance des débats autour de l'esclavage jouèrent contre les démocrates qui perdirent le contrôle de la Chambre lors des élections législatives de 1846. Polk parvint toutefois au début de l'année 1847 à faire adopter une loi qui autorisait la levée de nouveaux régiments et il obtint également satisfaction au sujet des fonds demandés pour l'achat de la Californie^[100].

En juillet 1846, Alexander Slidell Mackenzie rencontra Santa Anna au nom du gouvernement américain et lui exposa que les États-Unis étaient prêts à payer pour acquérir la baie de San Francisco et plusieurs autres portions de la Haute-Californie^[101]. Santa Anna rentra à Mexico en septembre 1846 mais déclara qu'il combattrait les Américains. La duplicité de Santa Anna ayant été ainsi révélée au grand jour, et les Mexicains ayant par ailleurs repoussé ses offres de paix, Polk ordonna un débarquement militaire à Veracruz, le plus important des ports mexicains situé dans le golfe du Mexique^[102]. Lors de la bataille de Monterrey qui eut lieu en septembre 1846, Taylor défit une armée mexicaine commandée par Ampudia mais autorisa ce dernier à se retirer, à la consternation de Polk^[103]. Taylor reçut l'ordre de rester à proximité de Monterrey et Polk se résigna à faire appel à Winfield Scott pour superviser l'attaque sur Veracruz^[104]. Le dissentiment de Polk à l'égard de Scott n'avait pas désamorcé mais Marcy et les autres membres du cabinet avaient le pas sur le président pour sélectionner le plus ancien général de l'armée au commandement des troupes^[105]. Alors qu'une marche de Monterrey à Mexico était rendue impossible par l'état du terrain, Polk décida qu'un corps expéditionnaire américain débarquerait à Veracruz et marcherait ensuite sur la capitale mexicaine^[106]. En mars 1847, Polk apprit néanmoins que Taylor avait désobéi aux ordres et avait repris sa progression vers le Sud, capturant la ville de Saltillo dans le nord du pays. Lors de la bataille de Buena Vista, Taylor infligea une sérieuse défaite à l'armée mexicaine de Santa Anna, pourtant supérieure en nombre. Taylor fut félicité pour sa victoire mais les opérations dans ce secteur s'étaient globalement révélées peu concluantes et Polk considérait qu'elles n'avaient pas eu une grande influence sur le déroulement de la guerre^[107]. Pendant que Taylor se mesurait à Santa Anna, Scott débarqua à Veracruz et prit rapidement le contrôle de la cité. À la suite de ce succès, Polk envoya Nicholas Trist, clerc du département d'État, pour négocier un traité de paix avec les dirigeants mexicains. Trist avait pour consigne de réclamer la cession de la Haute et Basse Californie, celle du Nouveau-Mexique, la reconnaissance du Río Grande comme la frontière sud avec le Texas et un accès américain à l'isthme de Tehuantepec. Trist était autorisé à verser un dédommagement de 30 millions de dollars en échange de ces concessions^[108].

La bataille de Churubusco, remportée par Scott le 23 août 1847.

En avril 1847, Scott vainquit une première fois Santa Anna à la bataille de Cerro Gordo. Cette victoire décisive ouvrait la route de Mexico aux troupes américaines^[109]. Au mois d'août, Scott battit Santa Anna par deux fois, à la bataille de Contreras puis à la bataille de Churubusco. Ayant ainsi triomphé de forces supérieures, l'armée de Scott était en mesure d'assiéger la capitale mexicaine. Santa Anna se vit accorder une trêve et le ministre mexicain des Affaires étrangères prévint Trist que son gouvernement était prêt à entamer des négociations. Cependant, les délégations des deux camps ne parvinrent pas à s'entendre sur les termes car le Mexique ne voulait concéder que partiellement la Haute Californie et refusait de reconnaître la frontière texane à hauteur du Río Grande^[110]. Les discussions étaient toujours en cours lorsque les troupes de Scott s'emparèrent de la capitale mexicaine à l'issue de la bataille de Mexico^[111]. Un violent débat fit surface aux États-Unis afin de déterminer la portion de territoire mexicain qui devait être annexé par les États-Unis ; les whigs comme Henry Clay estimaient que les revendications américaines devaient se limiter à la question de la frontière texane mais certains expansionnistes étaient partisans d'une annexion totale du Mexique^[112]. Exaspéré par la lenteur des tractations et troublé par les rumeurs qui affirmaient que Trist était disposé à faire des concessions au sujet de la frontière sur le Río Grande, Polk ordonna à Trist de regagner Washington^[113]. Polk était décidé à occuper une grande partie du territoire mexicain et il attendit une offre de paix de ses adversaires^[114]. À la fin de l'année 1847, Polk apprit que Scott et Trist avaient tenté de corrompre les représentants mexicains afin d'ouvrir les négociations et qu'un de ses amis, Gideon Johnson Pillow, avait été traduit en cour martiale sur ordre de Scott. Particulièrement scandalisé par ce dernier événement, Polk rappela Scott et le remplaça par William Orlando Butler^[115].

Traité de Guadalupe Hidalgo

En septembre 1847, Manuel de la Peña y Peña remplaca Santa Anna à la présidence du Mexique. Peña et ses alliés appartenaient au camp modéré et ils manifestèrent leur intention de négocier dans les meilleurs délais selon les termes convenus par l'administration Polk. Le mois suivant, Trist fut rappelé à Washington. Après une période d'indécision, et avec l'aval de Scott et du gouvernement mexicain, le diplomate décida néanmoins de rester et d'entrer en négociation avec les autorités à Mexico. Polk n'avait en effet prévu personne pour le remplacer et Trist pensait qu'il ne pouvait pas rater l'opportunité de mettre fin à la guerre dans des conditions favorables^[116]. Polk fut outré du procédé mais laissa néanmoins le temps nécessaire à Trist pour essayer d'élaborer un traité^[117].

Tout au long du mois de janvier 1848, Trist s'entretint régulièrement avec des représentants mexicains à Guadalupe Hidalgo, une petite ville au nord de Mexico. Trist était prêt à laisser la Basse-Californie au Mexique mais marchanda avec succès la cession d'une partie de la Haute-Californie et surtout de l'importante cité portuaire de San Diego. La délégation mexicaine accepta de reconnaître la frontière sur le Río Grande alors que Trist abandonna les revendications américaines antérieures à la guerre. Les clauses qui devaient composer le futur traité comprenaient en outre le droit pour les citoyens mexicains résidant dans des territoires annexés par les États-Unis de partir ou de prendre la nationalité américaine, la protection des biens ecclésiastiques et le versement d'une somme de 15 millions de dollars au Mexique. Les troupes fédérales devaient également lutter contre les raids indiens transfrontaliers. Le traité de Guadalupe Hidalgo fut ratifié par Trist et la délégation mexicaine le 2 février 1848^[118] et le document fut transmis au président Polk le 19 du même mois. Polk était toujours en colère contre Trist pour avoir désobéi à ses ordres mais il n'en valida pas moins les termes du traité avec la majorité de son cabinet. Seuls Buchanan, qui espérait davantage de gains territoriaux, et le secrétaire au Trésor Walker, qui réclamait l'annexion pure et simple du Mexique, désapprouvèrent le texte^[119]. Polk avait également envisagé une expansion territoriale plus importante mais il fut tout même assez satisfait des concessions obtenues et était par-dessus tout empressé de mettre un terme au conflit^[120].

Carte des territoires cédés par le Mexique : la cession mexicaine figure en blanc, l'achat Gadsden en marron.

Le traité fut envoyé au Sénat où il devait encore rassembler une majorité des deux tiers pour être ratifié, ce qui était pour le moins incertain car plusieurs sénateurs, et notamment ceux qui ne voulaient pas de l'annexion d'un quelconque territoire mexicain, se déclarèrent opposés au texte^[121]. Le 10 mars, le Sénat donna finalement son accord au traité par 38 voix contre 14, les votes pour ou contre étant répartis indépendamment de toute considération géographique ou partisane. Le Sénat avait apporté quelques modifications au traité avant ratification et Polk craignait que cette nouvelle version soit rejetée par le gouvernement mexicain^[122]. En définitive, le président fut informé le 7 juin que Mexico avait à son tour ratifié le traité, ce qui mit fin à la guerre. Avec l'acquisition de la Californie, Polk pouvait se targuer d'avoir respecté ses quatre grands engagements de la campagne présidentielle^[123].

La cession mexicaine donna aux États-Unis le contrôle d'un immense territoire de 1 500 000 km², dont une importance façade littorale sur le Pacifique^[123]. Les terres récupérées sur le Mexique représentaient la totalité des États actuels de Californie, du Nevada et de l'Utah, une majorité de l'Arizona ainsi que d'une partie du Colorado, du Nouveau-Mexique et du Wyoming. Le traité reconnaissait par ailleurs l'annexion du Texas et la domination américaine sur le territoire compris entre le Rio Nueces et le Río Grande^[118]. Cette guerre avait coûté la vie à 14 000 Américains et 25 000 Mexicains ainsi qu'approximativement 100 millions de dollars au budget fédéral^[123],[124].

Après la guerre : la question des territoires

Polk annonça officiellement la fin des hostilités le 4 juillet 1848. Sa tâche n'était toutefois pas encore terminée car il fallait désormais établir des gouvernements territoriaux dans les nouvelles possessions américaines, ce qui n'alla pas sans difficultés en raison des divisions que suscitait la question de l'esclavage. Le compromis du Missouri, en interdisant cette pratique au nord de la latitude 36°30', avait réglé le problème posé par l'extension de l'esclavage dans les régions acquises lors de la vente de la Louisiane et Polk voulait étendre cette limite aux nouveaux territoires. Il soutint ainsi la loi d'organisation territoriale du sénateur John M. Clayton qui interdisait l'esclavage dans l'Oregon mais ne se prononçait pas sur le statut de la Californie et du Nouveau-Mexique^[125]. La loi fut votée par le Sénat mais l'opposition d'un groupe de parlementaires mené par le représentant de Géorgie Alexander Stephens empêcha son adoption par la Chambre. Une mesure séparée qui visait à étendre le compromis du Missouri jusqu'à la côte du Pacifique fut également rejetée par la Chambre des représentants, cette fois-ci par une alliance nordiste bipartite^[126]. La dernière session législative avant l'élection de 1848 touchant à sa fin, Polk ratifia l'unique projet de loi territoriale voté par le Congrès, donnant naissance au territoire de l'Oregon et y prohibant l'esclavage^[127]. Polk pensait que l'échec d'une administration organisée au Nouveau-Mexique et surtout en Californie conduirait ces deux régions éloignées à proclamer leur indépendance, ce qu'il voulait à tout prix éviter. Lorsque le Congrès se réunit à nouveau en décembre, le président s'attacha à octroyer le plus rapidement possible un statut à la Californie, contournant par la même occasion la clause Wilmot^[128]. Cependant, les divisions qui régnaient au sujet de l'esclavage empêchaient le passage d'une telle loi et Polk quitta la présidence sans savoir si les territoires de l'Ouest acquis durant son mandat resteraient ou non dans le giron américain^[129].

Autres initiatives

L'ambassadeur de Polk en Nouvelle-Grenade, Benjamin Alden Bidlack (en), négocia le traité Mallarino-Bidlack avec le gouvernement néo-grenadin. Au départ, Bidlack avait pour objectif d'obtenir la suppression des droits de douane sur les produits américains mais il s'entendit avec le ministre des Affaires étrangères de Nouvelle-Grenade Manuel María Mallarino sur un accord plus large qui renforçait les liens commerciaux et militaires entre les deux pays^[130]. Le traité autorisait également la construction du Panama Railway qui assurait une liaison directe entre les côtes Est et Ouest des États-Unis à une époque où les moyens de transport rapides étaient encore peu développés^[131]. En échange, Bidlack promit que les États-Unis garantiraient la souveraineté de la Nouvelle-Grenade sur l'isthme de Panama^[130]. Le traité fut ratifié par les deux pays en 1848 et contribua à accroître l'influence américaine dans la région, ce qui était le but recherché car l'administration Polk ne voulait pas d'une domination britannique en Amérique centrale^[131]. Le traité Mallarino-Bidlack servit par la suite de justification à un certain nombre d'interventions militaires des États-Unis au cours du XIX^e siècle^[130].

Au milieu de l'année 1848, le président Polk autorisa son ambassadeur en Espagne, Romulus M. Saunders (en), à négocier l'achat de Cuba à l'Espagne pour la somme, considérable pour l'époque, de 100 millions de dollars. Cuba étant une terre d'esclavage proche des côtes américaines, le projet fut encouragé par les sudistes mais fut en revanche froidement accueilli dans le Nord. L'Espagne tirait néanmoins de substantiels profits de l'exploitation de Cuba (sucre, mélasse, rhum, tabac) et le gouvernement espagnol rejeta l'offre de Saunders^[132]. Polk fut contrarié mais refusa d'apporter son soutien à l'expédition armée de Narciso López, un aventurier vénézuélien qui souhaitait s'emparer de Cuba par la force^[133].

Fiscalité

Le président James K. Polk. Portrait officiel par George Peter Alexander Healy, 1858.

Dans son discours d'investiture, Polk avait appelé le Congrès à rétablir le système de trésorerie indépendante dans lequel les fonds fédéraux étaient détenus par le Trésor et non par les banques ou d'autres institutions financières^[134]. Le président Van Buren avait auparavant établi un système similaire mais celui-ci avait été aboli par l'administration Tyler^[135]. Après s'être personnellement assuré du soutien du sénateur Dixon Lewis (en), président du comité des finances du Sénat, Polk parvint à faire voter l'Independant Treasury Act au Congrès et le ratifia le 6 août 1846. Cette loi prévoyait que les recettes publiques seraient détenues dans le bâtiment du Trésor et dans les sous-trésoreries de diverses villes, séparément des banques privées et des banques fédérales^[136]. Ce système demeura inchangé jusqu'à la mise en place du Federal Reserve Act en 1913^[137].

Une autre décision importante de Polk en matière de politique intérieure fut d'abaisser les droits de douane, car Polk estimait que ceux-ci devaient être ajustés en fonction des besoins du gouvernement fédéral^[134]. Même s'il avait tenu une position ambivalente sur cette question lors de la campagne de 1844 afin de s'attirer l'électorat du Nord, Polk était traditionnellement opposé à des droits de douane élevés et considérait la protection des intérêts manufacturiers comme injuste à l'égard des autres domaines d'activités. En conséquence, Polk chargea son secrétaire du Trésor Robert J. Walker d'élaborer un nouveau tarif moins élevé que le président fit soumettre à l'approbation du Congrès^[138]. Après une intense campagne de lobbying dans les deux camps, le texte fut voté par la Chambre des représentants et, à l'issue d'une consultation très serrée qui nécessita l'arbitrage du vice-président Dallas, fut définitivement adopté par le Sénat^[139]. En 1846, Polk avalisa sous forme de loi le Walker Tariff qui réduisait substantiellement les taux fixés par le Black Tariff de 1842^[140]. La baisse des droits de douane aux États-Unis, conjuguée avec la suppression des Corn Laws en Grande-Bretagne, entraîna une recrudescence des échanges commerciaux entre les deux pays^[141].

Développement du pays

Le Congrès vota en 1846 la Rivers and Harbors Bill qui allouait un budget de 500 000 dollars afin de moderniser les infrastructures des fleuves et des ports, mais Polk mit son veto à la loi. Les travaux dans les petits ports devaient en effet être financé par le gouvernement fédéral, ce que Polk jugeait contraire à la Constitution car cela revenait à privilégier certaines zones et notamment les ports qui n'étaient pas impliqués dans le commerce international. Le président estimait que ces problèmes étaient du ressort des États et craignait que l'adoption de la Rivers and Harbors Bill n'encourage les membres du Congrès à négocier des faveurs pour leur district d'origine, une forme de corruption qui selon lui portrait atteinte aux vertus républicaines^[142]. Il suivait en cela les préceptes de son mentor Andrew Jackson qui en 1830 avait mis son veto à la Maysville Road Bill pour des raisons similaires^[143]. Dans le même esprit, il s'opposa en 1847 à une loi préconisant des améliorations internes et qui venait d'être adopté par le Congrès. Il utilisa d'abord le privilège du pocket veto pour s'abstenir de répondre au projet de loi avant d'envoyer un message de veto officiel au Congrès lorsque celui-ci reprit ses travaux au mois de décembre. D'autres lois du même genre continuèrent d'être proposées tout au long de l'année 1848 mais aucune n'arriva jusqu'à son bureau^[144]. Lorsqu'il dut se rendre au Capitole pour ratifier des lois le 3 mars 1849, le dernier jour de la session parlementaire et son dernier jour complet à la Maison-Blanche, Polk craignait qu'une loi d'améliorations internes soit voté par le Congrès et il emmena avec lui un message de veto rédigé au brouillon. La loi, cependant, ne fut pas adoptée et il n'eut pas à en faire usage, mais il trouvait que le document était bien écrit et il le conserva parmi ses papiers^[5].

Polk, tout comme Jackson, considérait que la question de l'esclavage était d'une importance secondaire comparés aux enjeux bien plus importants que représentaient l'expansion territoriale et la politique économique. L'esclavage devint cependant un thème de plus en plus clivant dans les années 1840 et la politique expansionniste de Polk contribua à aggraver ces divisions^[145]. Le président lui-même était vu par de nombreux abolitionnistes comme un instrument du Slave Power et ces derniers affirmaient que l'extension de l'esclavage était la raison pour laquelle il avait soutenu l'annexion du Texas et plus tard la guerre avec le Mexique^[146]. Le 8 août 1846, deux mois après le début du conflit américano-mexicain, le représentant démocrate de Pennsylvanie David Wilmot introduisit une clause qui préconisait de bannir l'esclavage des éventuels territoires soustraits au Mexique par les États-Unis. Polk, et avec lui de nombreux sudistes, s'opposèrent à cette mesure qui fut adoptée par la Chambre avant d'échouer au Sénat. Polk était à la place partisan d'une extension du compromis du Missouri jusqu'à l'océan Pacifique ; une telle extension aurait rendu légale la pratique de l'esclavage à hauteur de la latitude 36°30' à l'ouest du Missouri et illégale au-delà^[147]. Bien qu'opposé à la clause Wilmot, Polk dénonça également l'agitation des sudistes sur le sujet et il accusa aussi bien les dirigeants du Nord que ceux du Sud d'instrumentaliser le débat autour de l'esclavage à des fins politiques^[148].

La ruée vers l'or en Californie commença sous la présidence de Polk.

La confirmation que de l'or avait été découvert en Californie arriva à Washington peu après l'élection de 1848, date à laquelle Polk, qui n'avait pas souhaité se représenter pour un second mandat, était devenu un « canard boiteux ». Il fut néanmoins enchanté par la découverte car elle mettait en avant le bien-fondé de sa politique expansionniste et il mentionna à plusieurs reprises cet événement dans son dernier message annuel au Congrès, au mois de décembre. Très vite, des échantillons authentiques d'or californien arrivèrent à Washington et Polk adressa un message spécial au Congrès à ce sujet. La déclaration du président incita un grand nombre de personnes, Américains ou étrangers, à venir s'installer en Californie, contribuant ainsi à déclencher la « ruée vers l'or »^[149]. Cette dernière permit d'injecter de larges quantités d'or dans l'économie américaine et contribua ainsi à réduire la pénurie de pièces métalliques sur le long terme. En partie à cause de cet afflux d'or, les whigs furent incapables d'obtenir un soutien populaire en faveur de la renaissance d'une banque nationale, même après le départ de Polk^[150].

L'un des derniers actes de Polk en tant que président fut de ratifier la loi qui donnait naissance au département de l'Intérieur des États-Unis, le 3 mars 1849. Ce fut le premier poste de cabinet créé depuis la fondation de la République américaine. Polk était personnellement réticent à cette initiative car il estimait qu'elle empiétait sur les prérogatives des États au sein de leurs propres frontières, mais le passage de la loi dans les derniers jours de son administration ne lui laissait pas le temps nécessaire pour formuler un veto et il dut s'incliner^[151].

Polk prend soin de son image : la première photographie d'un président dans son bureau est prise le 14 février 1848^[152],[153].

Nominations judiciaires

La mort en 1844 du juge Henry Baldwin avait créé une vacance au sein de la Cour suprême. Le président Tyler n'avait nommé personne pour le remplacer et le siège était toujours vacant lorsque Polk prit ses fonctions. Les efforts de Polk pour désigner un successeur à Baldwin se trouvèrent mêlés à la vie politique de Pennsylvanie et aux rivalités qui opposaient les dirigeants des différentes factions pour l'obtention du poste de percepteur des douanes du port de Philadelphie. Alors que Polk cherchait à naviguer dans les eaux de la vie politique locale, une deuxième vacance se produisit à la Cour suprême avec la mort, en septembre 1845, du juge Joseph Story. La mort de Story s'étant produite alors que le Sénat n'était pas en session, Polk fut en mesure de procéder à une nomination directe et il nomma le sénateur Levi Woodbury du New Hampshire. Lorsque le Sénat reprit ses travaux en décembre 1845, les parlementaires confirmèrent la nomination de Woodbury. Le choix initial de Polk pour succéder à Baldwin, George W. Woodward, fut rejeté par le Sénat en janvier 1846, en grande partie à cause de l'opposition de Buchanan et du sénateur Simon Cameron de Pennsylvanie. Polk offrit le poste à Buchanan mais ce dernier, après avoir hésité, le refusa. Polk proposa finalement le nom de Robert Cooper Grier dont la nomination fut confirmée par le Sénat^[154],[155].