Le rétablissement du crédit de l'État

Pour rassurer les financiers, Calonne commence par revenir sur la transformation de la ferme générale en régie intéressée décidée par son prédécesseur d'Ormesson (9 novembre 1783). Un arrêt du Conseil du 23 novembre 1783 décide d'une augmentation du capital de la Caisse d'escompte qui est porté à 17,5 millions.

Grâce à des piastres en provenance d’Espagne, le contrôleur général peut revenir plus tôt que prévu sur le cours forcé des billets de la Caisse d'escompte, autre mesure impopulaire de d'Ormesson, et lancer un premier grand emprunt.

Au mois d'août 1784, un arrêt du Conseil décide que le paiement des arrérages des rentes sera désormais acquitté à leur terme exact, mesure d'apparence modeste mais qui comble d'aise les rentiers, jusque-là plutôt habitués à être traités comme d'importuns solliciteurs. Un autre arrêt du Conseil ordonne le remboursement des rescriptions qui avaient été suspendues en 1770 par l'abbé Terray. Enfin, un édit, toujours en août 1784, crée une nouvelle Caisse d’amortissement qui devait rembourser en 25 années 1 264 millions des dettes de l’État sur un total de 2 800 millions^{[Note 5]}.

La relance de l'activité économique

Calonne prend rapidement diverses mesures utiles pour stimuler la croissance économique :

Édit de création de la troisième Compagnie des Indes.

• Les réformes monétaires de Calonne en 1785 réduisent la spéculation sur l'or, qui absorbait une part importante des capitaux disponibles.
• La poursuite du percement du canal de Bourgogne, au point mort, est rendue possible par des lettres patentes du 8 novembre 1783 qui prorogent divers droits.
• Les travaux pour améliorer la navigation de la Saône sont rendus possibles par des lettres patentes du 1^er février 1784, accordant une remise de 200 000 livres sur le bail du péage de Mâcon et autorisant les États de Mâconnais à emprunter 320 000 livres.
• Pour faciliter le transport du bois dans la Meuse, il fait ouvrir en 1786 une route forestière de 25 kilomètres qui porte son nom (tranchée de Calonne).
• Des travaux sont conduits dans les ports maritimes à Cherbourg, Dunkerque et dans plusieurs autres grandes villes.
• Le statut de port franc est accordé à Lorient, Bayonne et Saint-Jean-de-Luz.
• La mise en œuvre des réformes boursières de Calonne permet d'éviter un krach boursier^[9]. Les capitaux propres de la Compagnie des Indes sont doublés, celle-ci étant recréée le 14 avril 1785 avec un capital de 20 millions de livres. Les opérations à terme sont interdites et le dividende de la Caisse d'Escompte est réglementé, son calcul devant tenir compte des bénéfices du semestre.
• L’industrie est encouragée, par des participations du Trésor et l’octroi de primes ou d’avances. Calonne incite le roi, la noblesse de cour et des financiers, tels qu'Antoine Mégret de Sérilly (époux d'Anne-Louise de Domangeville) ou Claude Baudard de Saint-James, à soutenir les inventeurs et à investir dans des entreprises industrielles, comme au Creusot^{[Note 6]}.

De manière plus banale mais aussi plus controversée, Calonne procède à une relance des dépenses publiques succédant à plusieurs années d'austérité. Une partie de cette politique d'argent facile sert à acquérir la faveur de la Cour : il règle les dettes énormes des frères du Roi et donne à celui-ci les moyens d'acheter pour 6 millions de livres le château de Saint-Cloud que la Reine désire ; il augmente les dépenses des fêtes de Versailles, notamment les bals de la Cour, la musique de la Chapelle royale, l'Opéra et les concerts^{[Note 7]}. L'Académie royale de musique est particulièrement avantagée : création de l'école de danse, augmentation du traitement des chanteurs, institution de prix pour les meilleurs ouvrages lyriques. Ministres et intendants voient leurs crédits augmentés et obtiennent de l'argent pour tous leurs projets.

Le traité de commerce avec l'Angleterre

Avec le retour de la paix avec l'Angleterre, des négociations sont entamées dès le mois de mars 1784 en vue de la signature d'un traité de commerce franco-anglais. Pour accélérer les discussions, Calonne décide, en 1785, de taxer fortement l'importation de marchandises anglaises. De la sorte, le traité de commerce peut être signé le 26 septembre 1786.

Le traité prévoit une diminution importante des taxes perçues sur les importations de produits agricoles français en Angleterre, offrant de nouveaux débouchés aux produits français, en particulier les vins. De la même manière, il stimule les exportations de produits de luxe. En revanche, symétriquement, il favorise les importations de produits manufacturés anglais, exposant l'industrie française, encore fragile, à la concurrence. Peut-être cette mesure devait-elle avoir pour effet, dans l'esprit de Calonne, d'aiguillonner les industriels français, mais beaucoup l'accusent de causer leur perte. Si certains secteurs, comme celui des glaces, en bénéficient, l'industrie textile en subit durement le contrecoup.

Le déséquilibre du budget

Pendant qu'il augmente les dépenses, Calonne refuse d'accroître les impôts et a même tendance à les réduire^{[Note 8]}, et doit en outre, avec le retour de la paix, avaliser la suppression du troisième vingtième. Malgré quelques mesures de rendement – renouvellement du bail de la ferme générale à des conditions plus onéreuses pour les fermiers^{[Note 9]}, construction du mur des Fermiers généraux pour lutter contre la fraude aux octrois de Paris – les recettes diminuent de sorte que le déficit s'accroît considérablement.

Au total, Calonne emprunte pour 653 millions, selon diverses formules, toutes relativement coûteuses pour le Trésor, notamment les emprunts à lots^{[Note 10]}. Cette politique suscite des observations de plus en plus vives des cours souveraines, qui contraignent le contrôleur général à redoubler d'imagination pour trouver de nouveaux moyens de se procurer des liquidités^{[Note 11]}.

Cette politique, qui consiste « à dépenser en empruntant, peut-être à dépenser plus intelligemment, mais à emprunter plus et plus cher que tous ses prédécesseurs, [...] assur[e] la prospérité de la banque et de la Bourse »^[8]. L'inflation vertigineuse des encours de crédits, l'injection d'énormes flux de capitaux, notamment étrangers dans l'économie, encouragent la spéculation, favorisée également par la généralisation des titres au porteur et la multiplication des sociétés en commandite.

Face à l'agiotage, Calonne cherche avant tout à protéger les emprunts d'État. Pour enrayer une hausse spéculative des actions de la Caisse d'escompte, il interdit les marchés à terme le 24 janvier 1785 puis les marchés à découvert le 7 août 1785. De même, il bloque le cours des actions de la Compagnie des eaux des frères Périer et de la Banque de Saint-Charles. Ces mesures anéantissent les espérances de gain des spéculateurs, mais menacent également de banqueroute un certain nombre de grands financiers qui ont investi dans les entreprises industrielles. Calonne est alors contraint de soutenir, avec les fonds du Trésor, les cours de sociétés comme la Compagnie des eaux ou la nouvelle Compagnie des Indes. C'est créer les conditions de scandales boursiers que Mirabeau, qui se fait alors un fonds de commerce politique de la dénonciation de l'agiotage, stigmatisera devant l'Assemblée des notables, sans d'ailleurs que cela suffise à empêcher la faillite de plusieurs financiers.

La réforme monétaire de 1785

Calonne engage en 1785^[10] la première réforme monétaire depuis la stabilisation des monnaies réalisée par Le Peletier des Forts en 1726.

Afin de limiter principalement les trafics (dont celui des piastres), mais aussi l'effet de l'altération et de la contrefaçon, le rapport entre l'or et l'argent est aligné sur celui de l'Espagne^{[Note 12]}. Ceci est réalisé en allégeant le poids des louis d'or^{[Note 13]}. Un nouveau type monétaire est alors créé : le louis d'or à la tête nue^[11]. L'opération porta sur la somme de 750 millions de livres. En gros et pour clarifier, il faudra désormais débourser plus d'argent métal pour avoir et exporter de l'or français hors du pays.

Cette réforme doit en outre procurer un bénéfice au Trésor royal (3 millions) et favoriser la déthésaurisation de l'or et le soutien des emprunts d'État, fortement ébranlés après une série de scandales. Mais elle lèse un certain nombre d'intérêts. En outre, elle est mal exécutée, les ateliers ayant du mal à livrer les nouvelles pièces. En définitive, elle suscite de nombreuses plaintes et Calonne est même accusé de péculat par le Parlement.

Toutefois, il est utile de rappeler que les taux décrétés par Calonne, à savoir 0,2930 d'or fin et 4,450 g d'argent fin pour une livre seront ceux adoptés par le Directoire au moment de la création du franc le 15 août 1795^[12].

Le retournement de l'opinion

Au bout du compte, l'état de grâce de Calonne n'aura guère duré plus d'un an. Très positive au départ, l'opinion publique commence à se retourner au début de 1785. Plusieurs facteurs se conjuguent : la réforme monétaire suscite le mécontentement ; les parlements grondent contre les emprunts, et notamment celui de la fin de 1785 ; le clergé s'inquiète de projets de taxation des biens de l'Église ; les chambres de commerce protestent contre le traité de commerce franco-britannique ; une partie de la finance, mécontente des mesures prises pour lutter contre l'agiotage, se détourne également du contrôleur général. En définitive, celui-ci s'aliène progressivement ses principaux soutiens. Ayant perdu l'appui de l'opinion publique, il ne tardera pas à perdre la confiance de Louis XVI.

Le projet de « subvention territoriale »

Le 20 août 1786^[13], Calonne adresse à Louis XVI le Précis d’un plan d’amélioration des finances dans lequel il propose de « revivifier l’État entier par la refonte de tout ce qu’il y a de vicieux dans sa constitution ». Il s'agit notamment de supprimer les douanes intérieures, de supprimer les traites, de réduire la taille, de remplacer les corvées par une prestation en argent, de transformer la Caisse d’escompte en une banque d’État et surtout de créer de nouveaux impôts en taxant les propriétés de la noblesse et du clergé.

Le point central du projet de réforme est en effet la création d'une « subvention territoriale », impôt unique qui remplacerait les anciens vingtièmes, et qui devrait surtout frapper tous les revenus fonciers sans distinction de privilèges. À la différence des vingtièmes, en principe provisoires, la subvention territoriale doit être perpétuelle. D'autre part, alors que les vingtièmes ménageaient des possibilités de rachats, d'abonnements et d'exemptions, la subvention territoriale serait payée par tous sans exception. Enfin, alors que les vingtièmes étaient assis sur les déclarations des contribuables, la subvention serait répartie par des assemblées provinciales. Celles-ci seraient au sommet d'une pyramide d'assemblées locales (assemblées paroissiales et municipales, assemblées de districts) élues par les contribuables. Les assemblées seraient élues par les propriétaires, sans distinction de statut social et aideraient l'intendant à répartir l'impôt^[14].

En prenant connaissance du plan de Calonne, Louis XVI aurait dit : « C'est du Necker tout pur que vous me donnez là ! » mais il soutint le projet. En réalité, les mesures proposées font davantage penser à celles que Turgot avait préconisées. Alors que Necker maintenait la distinction des trois ordres dans les assemblées locales, Calonne, comme Turgot, souhaitait la supprimer^[15]. Par ailleurs, la liberté du commerce intérieur et extérieur ou la suppression des corvées sont des idées venues en droite ligne de Turgot. D'ailleurs, l'un des principaux rédacteurs du projet est le physiocrate Pierre Samuel du Pont de Nemours, ancien collaborateur de Turgot^[13] resté au service du contrôle général après le renvoi de celui-ci. Le roi fut néanmoins enthousiaste et il convainquit son conseil de soutenir le projet^[14].

L'Assemblée des notables

Calonne estime que la principale opposition à son plan viendra des parlements ; pour la surmonter, il envisage donc de soumettre son projet à une assemblée de notables. C'est une curieuse idée : composée pour l'essentiel de grands propriétaires fonciers, une telle assemblée ne peut qu'être vivement hostile à son projet. Mais, selon les lois fondamentales du royaume, le Roi ne pouvait créer un impôt permanent qu'en consultant ses sujets : une assemblée de notables pouvait paraître un moindre mal par rapport à la convocation des états généraux. Il existait d'ailleurs des précédents, le dernier remontant à Richelieu en 1626.

L'Assemblée des notables comprend 7 princes du sang, 7 archevêques, 7 évêques, 6 ducs et pairs, 6 ducs non pairs, 8 maréchaux de France, des intendants, des parlementaires, des députés des pays d'états, des représentants des corps de ville des plus grandes cités du royaume, soit au total 147 personnes. Elle est très majoritairement hostile aux réformes projetées.

D'autre part, le processus de convocation de cette assemblée a été très long, ce qui a laissé à l'opposition tout le temps de s'organiser. Alors que Calonne a exposé son plan au Roi le 20 août 1786, il faut attendre le 26 décembre pour que l'assemblée soit convoquée. Prévue le 29 janvier 1787, sa première réunion n'a lieu que le 22 février, en raison d'une indisposition de Calonne.

L'assemblée constitue sept bureaux pour examiner le plan du ministre. Un seul bureau l'approuve, celui que préside le comte d'Artois. Le premier bureau, présidé par le comte de Provence, le déclare « inconstitutionnel ». Les autres, sans rejeter les réformes, les déclarent inapplicables, et présentent des contre-propositions qui les dénaturent. Tous feignent de découvrir l'ampleur du déficit et s'en insurgent à plaisir. Calonne, irrité, fait imprimer ses rapports, ce qui achève de lui aliéner la Cour.

De tous les partis, c'est le clergé qui se montre le plus virulent. Les gazetiers et les libellistes, de leur côté, raillent l'assemblée des notables, accusée d'être à la solde du pouvoir, piquant l'amour-propre de certains députés, encouragés dès lors à faire preuve d'indépendance.

Le renvoi

Au départ, Louis XVI a soutenu fermement son ministre. Il a approuvé tous les plans soumis à l'assemblée des notables et n'a cessé d'encourager le contrôleur général. Pourtant, il va brutalement lui retirer son soutien : le 9 avril 1787, sans qu'aucun signe avant-coureur ne l'ait laissé pressentir, Calonne est remercié^[16].

Plusieurs explications ont été avancées au brusque revirement de Louis XVI : on a évoqué la perte du soutien de Vergennes, mort le 13 février ; l'hostilité du baron de Breteuil, avec qui Calonne vient de se brouiller ; l'intervention de Marie-Antoinette, qui n'a jamais beaucoup apprécié le contrôleur général ; l'accusation portée par le marquis de La Fayette, d'avoir vendu des domaines de la couronne pour deux millions, sans en avertir Louis XVI. Mais sans doute la principale cause de la disgrâce de Calonne doit-elle être recherchée dans la clameur de l'opinion publique.

De fait, lorsque la nouvelle de son renvoi se répand, la joie est générale à Paris, où l'on accusait Calonne de vouloir augmenter les impôts et où on l'avait surnommé « Monsieur Déficit ». En réalité son plan audacieux de réformes aurait peut-être pu sauver la monarchie s'il avait été soutenu jusqu'au bout par le Roi. Mais il ne l'aurait fait qu'au prix d'une transformation en profondeur de son esprit, avec la remise en cause de la division en trois ordres.