Nomination à 35 ans

Viktor Orbán en 2001.

Lors des élections du 24 mai 1998, le Fidesz-Union civique hongroise obtient 148 députés sur 386, devenant ainsi le premier parti de Hongrie. Après avoir formé un gouvernement de coalition, comptant 213 élus, avec le Parti civique indépendant des petits propriétaires et des travailleurs agraires (FKgP) et le Forum démocrate hongrois (MDF), Viktor Orbán, âgé de 35 ans, est investi Premier ministre le 6 juillet, sur la proposition du président de la République, Árpád Göncz. Il est alors le plus jeune Premier ministre d'Europe^[16]. En 2000, il renonce à la présidence du Fidesz afin de se consacrer à son mandat de Premier ministre^[17].

Succès économiques

Sa politique économique vise à diminuer la fiscalité, les cotisations sociales, le chômage et l'inflation, tout en poursuivant la réduction du déficit budgétaire entamée par la coalition de centre gauche de Gyula Horn. Elle a de bons résultats^[18] : l'inflation passe de 10,3 % (en 1998) à 4,9 % (en 2002)^[19],[20], tandis que la croissance économique s'élève à plus de 4 % du produit intérieur brut (PIB)^[21] et que le déficit public passe sous la barre des 4 % du PIB. Durant ces quatre ans de gouvernement, 12 000 nouveaux logements sont construits et la production industrielle croît de 23 %^[22]. En 2001, pour rapprocher le salaire minimum du reste de l'économie en croissance, il le fait augmenter de 56%^[23].

Il réforme l'administration publique, créant un macroministère de l'Économie, démettant de leurs fonctions les membres des comités directeurs du Fonds de sécurité sociale et de l'Agence centrale de paiements de la sécurité sociale et renvoyant des milliers de fonctionnaires.

Il agit de manière protectionniste, en effectuant de moins en moins les privatisations par Offre publique de vente, ce qui résultait souvent par un achat par une entreprise occidentale, mais de « de gré à gré et entre hongrois »^[24]. L'opposition l'accuse régulièrement de corruption à ce sujet, en pointant du doigt les relations qu'il entretient parfois avec les dirigeants des entreprises hongroises qui remportent les marchés^[25].

Réforme des institutions

Il instaure un système de motion de censure constructive, mais ne parvient pas à modifier le seuil de la majorité qualifiée, requise notamment pour modifier la Constitution : la volonté du gouvernement était de faire abaisser le minimum des deux tiers des députés à la majorité simple de l'Assemblée, ce qui est déclaré inconstitutionnel par la Cour constitutionnelle. Il augmente les pouvoirs du Premier ministre, ce qui fait dire au sociologue Andras Bozoki que « ce n'est plus le gouvernement qui a un Premier ministre, c'est le Premier ministre qui a un gouvernement »^[26].

Politique culturelle et mémorielle

De nombreux investissements architecturaux et historiques sont effectués, notamment à Budapest, avec la reconstruction du Théâtre national, la création de la Maison de la terreur, la rénovation du théâtre cinématographique national, et la reconversion d'une friche industrielle pour faire le parc Millenáris. Ce volontarisme est aussi présent dans le cinéma, où des investissements importants sont faits pour produire des films historiques à grand spectacle^[27]. Ces investissements, qui prennent souvent la place des aides attribuées au cinéma indépendant, font la colère des artistes ainsi que des critiques, qui déplorent des films de très mauvaise qualité^[28].

Les commémorations historiques sont fêtées en grande pompe, que ce soit les 150 ans de la Révolution hongroise^[29] ou encore le millénaire du couronnement d'Etienne Ier de Hongrie et la naissance de l'Etat hongrois. A cette dernière occasion, la couronne du roi est transportée du Musée national au parlement, où elle est exposée depuis. Loin d'être anodin pour Orban, ce geste se veut chargé de symbolique : « Cette couronne, Mesdames et messieurs, rend possible l’entrée de la Hongrie en Europe. C’est en soi une raison suffisante pour que nous l’emportions dans un nouveau millénaire »^[30].

Avec la communauté juive hongroise, l'une des plus importantes d'Europe, sa politique mémorielle est en dents de scie. Orban choque ainsi la communauté juive en donnant des indemnités extrêmement faibles aux survivants hongrois de la Shoah^[31] mais c'est aussi son gouvernement qui instaure une journée officielle de commémoration de la Shoah^[32].

Politique étrangère

Son mandat est marqué par l'adhésion, en 1999, de la Hongrie à l'OTAN, sans que le pays ne participe pour autant à la guerre du Kosovo. Il autorise cependant les avions de l'OTAN à décoller depuis la Hongrie, ce qui a un rôle stratégique non négligeable car elle est alors le seul pays membre de l'alliance à être limitrophe de la Serbie. Orban propose aussi d'installer des missiles à charge nucléaire en Hongrie sous l'égide de l'OTAN, ce qui provoque l'outrage de la Russie^[33] tout autant qu'une « tempête politique » en Hongrie^[34]. Son attitude envers l'OTAN est cependant ambiguë, puisque de 1999 à 2002, les engagements de la Hongrie vis-à-vis de l'Alliance ont été de « moins en moins respectés »^[35].

Le 2 mai 2000, il est le premier chef de gouvernement européen à recevoir le chancelier autrichien Wolfgang Schussel en visite officielle après que celui-ci a formé un gouvernement de coalition avec le Parti de la liberté d'Autriche (FPO), un parti nationaliste^[36]. Viktor Orban se met ainsi en porte-à-faux vis-à-vis des pays membres de l'Union européenne, qui ont instauré un cordon sanitaire diplomatique autour de Schussel^[37]. Lors d'une visite à Budapest quelques jours plus tard, à l'occasion d'une rencontre avec la communauté française de Hongrie, Lionel Jospin résume les incompréhensions entre les gouvernements européens et hongrois : « Nous partageons avec nos amis hongrois les mêmes valeurs démocratiques. Le refus de la xénophobie, du racisme et de l'antisémitisme est une valeur essentielle pour l'Europe [...] J'aurai l'occasion de faire part à nos partenaires hongrois des raisons qui nous ont conduit à adopter cette position. »^[38]. Orbán marque à nouveau son désaccord: « L'Histoire dira si cette politique a contribué, comme j'en suis convaincu, à limiter le sentiment xénophobe en Autriche »^[39].

En 2001, Orban et son gouvernement se brouillent avec les États-Unis. Il est d'abord reproché au Premier ministre de ne pas avoir assez condamné les propos d'István Csurka, son allié officieux d'extrême droite, qui a estimé que les attaques du 11 Septembre étaient méritées à cause du soutien américain envers Israël^[40]. C'est ensuite le choix de la Hongrie, en décembre de la même année, d'acheter des avions de combat Gripen au lieu d'avions américains, qui est la cause d'une nouvelle dissension^[41].

Début 2002, alors que la Hongrie, mais aussi la République tchèque et l'Allemagne sont en pleine campagne pour les élections législatives, il crée des tensions diplomatique en déclarant que la République tchèque ne doit pas adhérer à l'Union européenne tant que n'ont pas été abolis les décrets Beneš^[42]. Orban cause alors une grave crise (annulation du sommet de 2002) au sein du Groupe de Visegrád dans lequel il s'était pourtant investi de manière importante^[43].

Il fait adopter une loi accordant d'importants droits aux minorités magyares (trois millions de personnes) disséminées dans les pays voisins, ce qui lui attire des critiques des pays concernés (Roumanie, Slovaquie) ainsi que de l'Union européenne^[44].

Retour au pouvoir

Chef de file du Fidesz-Union civique hongroise, toujours coalisée avec le KNDP, pour la cinquième fois à l'occasion des législatives de 2010, il obtient 52 % des voix et acquiert 263 sièges sur 386, alors que la majorité qualifiée des deux tiers est de 258 élus. Le 29 mai, sur la proposition du président de la République László Sólyom, validée par l'Assemblée nationale, Viktor Orbán retrouve la fonction de Premier ministre, devenant le premier chef de gouvernement hongrois appelé à cette fonction pour la deuxième fois non consécutive.

Quelques semaines plus tard, le 29 juin 2010, le candidat qu'il soutient lors de l'élection présidentielle, Pál Schmitt, est largement désigné chef de l'État par les parlementaires ; celui-ci prend officiellement ses fonctions le 6 août suivant, faisant du Fidesz le parti détenteur des trois plus hautes fonctions de l'État (présidence de la République, Premier ministre, président de l'Assemblée nationale).

Loi sur les médias

Fin 2010, il fait adopter une loi sur le contrôle des médias, très critiquée dans plusieurs pays de l'Union européenne et par l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE)^[56], juste avant que son pays ne prenne, pour six mois, la présidence du Conseil de l'Union européenne. Début février il accepte finalement de modifier ou supprimer de la loi les éléments selon lui les plus controversés^[57], un accord jugé insuffisant par le quotidien de centre-gauche Népszabadság^[58], qui avait saisi la Cour constitutionnelle le 10 janvier pour faire annuler la loi^[59]. En 2010, un Conseil des médias (Médiatanács) est créé pour encadrer la liberté de la presse ; son président est nommé par le Parlement pour une durée de neuf ans^[60].

Réformes constitutionnelles

Hillary Clinton, secrétaire d'État des États-Unis, saluant Viktor Orbán à l'issue d'un entretien à Budapest, en 2011.

Le 25 avril 2011, à la suite d'une consultation d'un an auprès des citoyens, l'Assemblée nationale adopte une nouvelle Constitution (« Loi fondamentale de la Hongrie »), avec les seules voix du Fidesz, qui détient la majorité requise des deux tiers des sièges. Cette Constitution crée la controverse dans les pays occidentaux, en raison de références aux racines chrétiennes et à « l'histoire millénaire » du pays, de l'affirmation du mariage entre un homme et une femme et de la protection de la vie dès son commencement. Les voisins slovaques et roumains s'inquiètent quant à eux de l'octroi de la nationalité aux Hongrois citoyens des pays voisins^[61]. L'article qui prévoyait « un salaire égal pour un travail égal » est supprimé et le droit de grève restreint^[62]. La nouvelle Constitution, en vigueur le 1^er janvier 2012^[63] rend rétroactivement responsables les dirigeants du Parti socialiste hongrois, issu de l'ancien Parti communiste, des « crimes commis sous le régime communiste jusqu'en 1989 »^[64].

Le 11 mars 2013, Viktor Orbán fait adopter une quatrième modification de la Loi fondamentale par 265 voix pour, 11 contre et 33 abstentions^[65]. Les socialistes boycottent le vote alors que le parti vert LMP demande aux députés du Fidesz de voter contre^[66]. L'amendement modifie le rôle de la Cour constitutionnelle, qui s'était déclarée compétente pour juger de la compatibilité de futurs amendements avec la Loi fondamentale, en la faisant uniquement juge du droit et en lui interdisant la possibilité de se référer à sa jurisprudence d'avant l'entrée en vigueur de la Constitution de 2012^[67]. Cet amendement réintroduit aussi des dispositions annulées par cette Cour, dont la possibilité d'expulser les sans-abri des lieux publics^[68]. L'Union européenne et les États-Unis s'opposent à cette modification^[68]. En novembre 2013, le gouvernement Orbán fait passer plusieurs lois au Parlement, instaurant notamment la détention provisoire illimitée^[69].

Les opposants du gouvernement l'accusent d'accumuler les pouvoirs : de grands commis d’État issus du Fidesz sont nommés pour neuf ou douze ans, des assemblées locales sont remplacées par des administrateurs du gouvernement ou voient leurs pouvoirs sensiblement réduits, et le gouvernement multiplie des nominations à des fonctions stratégiques (cours de justice, agences d’évaluation de l’État, médias, universités, institutions culturelles, etc.)^[62].

Réformes électorales

Le 23 Décembre 2011, le parlement adopte une loi qui réduit quasiment de moitié (de 386 à 199) le nombre de députés^[70]. Le tracé des circonscriptions est aussi modifié; elles sont agrandies afin de correspondre au nouveau nombre de députés. Cet agrandissement semble suivre un schéma commun : « des circonscriptions de grandes villes sont rattachées à des circonscriptions composées de petits villages pro-Fidesz »^[71]

Mesures économiques

Le gouvernement Orbán entreprend une politique de nationalisme financier, incarnée par le ministre de l'Économie, György Matolcsy. Les caisses de retraites privées, mises en place en 1997 par les socialistes sur le conseil de la Banque mondiale, sont nationalisées pour un montant de 10 milliards d'euros^[72],[73]. La dernière tranche de prêt du FMI est rejetée et la Hongrie s'acquitte de la dette contractée.

Rejetant la politique prônée par le FMI, Viktor Orbán cherche à respecter l'objectif de déficits publics en dessous de 3 % du PIB au moyen de taxes sur les grandes entreprises. Le gouvernement institue ainsi une « taxe de crise », d'abord sur les banques et les produits financiers, puis sur les entreprises de l'agroalimentaire, de la grande distribution, de l'énergie et des télécommunications^[74]. Un taux d'imposition unique sur les revenus, fixé à 16 %, est inscrit dans la nouvelle Constitution^[75].

La Banque centrale voit son indépendance se réduire – à rebours des principes de l'Union européenne – et se voit accorder un droit de veto sur le budget de l'État^{[alpha 2],[76]}.

Viktor Orbán réduit également les dépenses de fonctionnement de l'État : diminution de 5 % du nombre de fonctionnaires, réduction à huit du nombre de ministères, division par deux du nombre de députés, interdiction faite aux ministres de verser des primes aux hauts fonctionnaires tant que le budget du pays est en déficit.

Il établit des droits d’entrée à l'université et relève des tarifs de santé, notamment pour les diabétiques légers ne suivant pas le régime alimentaire préconisé par leur médecin^[77],[78]. Il se montre réservé sur les prestations sociales : d'après le journal de gauche allemand Die Tageszeitung, le gouvernement a proposé de faire appel à des policiers à la retraite pour surveiller les allocataires d'aides sociales ou de chômage effectuant des travaux d'intérêt général, qui sont exigés par la loi à partir de septembre 2011 en contrepartie du versement des aides ; plusieurs observateurs parlent de « camps de travail » visant notamment les Roms^{[79],[80],[81],[82],[83]}. Il est également procédé à des réductions budgétaires dans les domaines des arts et de la recherche^[62].

À partir de 2013, les personnes sans-abri s'exposent à une amende de 500 euros. En 2018, un amendement constitutionnel interdit la « résidence habituelle dans un espace public », tandis qu'une nouvelle loi prévoit que les sans-abri dormant dans la rue auxquels la police aura adressé trois avertissements en moins de trois mois pourront faire l'objet d'une peine d'emprisonnement^[84]. Plusieurs tribunaux refusent d’appliquer cette loi^[85].

En 2018, Blaise Gauquelin, journaliste au Monde, indique : « Viktor Orban a réussi à corriger les excès du libéralisme observés dans tout l’espace post-soviétique après 1989 et particulièrement en Hongrie, l’économie la plus ouverte avant son retour au pouvoir en 2010. […] Mais des questions importantes sont toujours sans réponses : comment améliorer l’état catastrophique du système hospitalier ? Comment mettre fin à la fuite des cerveaux, à la pénurie de main-d’œuvre ? »^[86].

Le gouvernement adopte fin 2018 une loi de « flexibilisation » du temps de travail donnant notamment le droit aux employeurs d’exiger de leurs salariés jusqu’à 400 heures supplémentaires par an, soit l’équivalent de deux mois de travail, payables trois ans plus tard^[87].

Au cours de l’année 2019, en raison notamment du niveau élevé des exportations et de la forte émigration en raison des faibles salaires dans le pays, le taux de chômage tombe à 3,4 %, un record dans l’histoire du pays^[88].

Réélection de 2014

Les élections législatives de 2014 voient une large victoire du Fidesz, qui obtient 44,9 % des voix au scrutin de liste et 44,1 % au scrutin uninominal. Le parti conserve ainsi sa majorité des deux tiers au Parlement, ce qui est interprété comme un plébiscite pour la politique menée par Viktor Orbán^[89],[90]. Il est réélu Premier ministre le 10 mai 2014^[91].

Crise migratoire en Europe

Viktor Orbán et Angela Merkel en 2017.

Lors de la crise migratoire en Europe, la Hongrie devient l'un des pays les plus affectés par l'immigration illégale : plus de 100 000 entrées illégales dans ce pays sont rapportées par Frontex de janvier à juillet 2015^[92]. Estimant que l'Union européenne ne prend pas les mesures nécessaires pour contenir les importants flux de population entrant illégalement dans l'espace européen par la frontière serbo-hongroise, le gouvernement hongrois décide la construction en juin 2015 d'une barrière entre la Hongrie et la Serbie^[93].

Le 21 septembre 2015, à l'initiative du gouvernement Orbán, le parlement hongrois adopte une loi qui renforce les pouvoirs de l'armée et de la police à l'égard des migrants et qui autorise l'armée à utiliser tout moyen de contrainte, notamment balles en caoutchouc et engins pyrotechniques, mais pas en vue de tuer^{[94],[95],[96],[97]}. L'ancien commissaire européen Louis Michel réagit en déclarant que l'Union européenne doit suspendre le droit de vote de la Hongrie au Conseil, estimant que Viktor Orbán « renie nos principes les plus fondamentaux »^[94].

Sa façon de traiter les migrants est critiquée : interdiction d'accès pendant plusieurs jours à la gare de Budapest-Keleti, construction d'une barrière entre la Hongrie et la Serbie, peine d'emprisonnement pour franchissement illégal de la frontière et refus de quotas européens pour la répartition des réfugiés. Il est invité par le président de la CSU et ministre-président de Bavière, Horst Seehofer, pour « chercher une solution » à la crise migratoire alors que les critiques vis-à-vis de la politique d'accueil d'Angela Merkel augmentent^[98].

Mais fin 2015, The Financial Times analyse que la transformation soudaine des politiques européennes en matière de contrôle des frontières a semblé donner raison au dirigeant hongrois : « Même les adversaires les plus virulents du leader hongrois ont été contraints d’imposer un contrôle renforcé de l’immigration ». L'Autriche, qui par la voix de son chancelier fédéral, Werner Faymann, avait très sévèrement condamné ces mesures, annonce son intention de mettre en place une clôture. Pendant cette crise, la Hongrie resserre ses liens avec la Pologne, la Slovaquie et la Tchéquie, qui veulent coopérer pour assurer la sécurité de leurs frontières. Un sondage publié en décembre 2015 montre que le soutien des Hongrois à Viktor Orbán est monté à 48 %, contre 32 % avant la crise des migrants, faisant de lui l’un des dirigeants en Europe centrale les plus populaires^[99],[100].

En 2016, Viktor Orbán prend l'initiative d'organiser un référendum sur la relocalisation de migrants en Hongrie, dont le résultat en octobre est de 98,3 % des votes exprimés en faveur du choix qu'il défend, le « non »^[101]. Mais la participation étant de seulement 40 %, le référendum est invalidé^[102]. En mars 2017, il lance à nouveau une consultation nationale au moyen d'un questionnaire « Arrêtons Bruxelles ! », envoyé à chaque foyer hongrois et portant sur des points dont la plupart ne sont en fait pas menacés par des décisions européennes selon l'opposition^[103],[104].

En mars 2017, son gouvernement propose de loger les demandeurs d'asile dans des logements aménagés dans des conteneurs le temps d'examiner leur situation. D'après France Info, ces « détentions systématiques » pourraient être contraires aux directives européennes^[105].

Quatrième et cinquième mandats

Discours de victoire de Viktor Orbán le 8 avril 2018.

Tout au long de son troisième mandat, le Fidesz maintient sa première position dans les sondages, avec entre 40 et 50 % d'intentions de vote. Alors que la campagne électorale des élections législatives de 2018 mène la presse à douter de l'obtention de la majorité qualifiée des deux-tiers, le Fidesz est reconduit au pouvoir avec 133 sièges sur 199 (49,3 % des suffrages au scrutin de liste et 47,9 % au scrutin uninominal), soit autant que quatre ans plus tôt. Le Jobbik arrive en deuxième position avec 26 sièges (autour de 20 % des voix). Viktor Orbán est réélu par l'Assemblée nationale le 10 mai 2018^[106].

Les élections européennes de 2019, marquées par une participation record en Hongrie, voient une nouvelle victoire de son parti (53 %), qui arrive loin devant la Coalition démocratique (16 %)^[107]. Cependant, le progrès des partis eurosceptiques et opposés à l'immigration au sein du Parlement européen est plus réduit que ce qu'il espérait^[108]. À la suite de ce scrutin, il se fait le porte-parole du groupe de Visegrád pour s'opposer à la candidature du travailliste néerlandais Frans Timmermans à la présidence de la Commission européenne, celui-ci s'étant affiché en opposant résolu à la politique migratoire des gouvernements d'Europe centrale en tant que premier vice-président de la Commission européenne. L'échec de Timmermans est perçu comme un signe du renforcement de l'influence d'Orbán au sein de l'Union européenne^[109]. Il se montre élogieux à l'égard d'Ursula von der Leyen, dont l'élection de justesse est notamment due au soutien du Fidesz^[110]. Selon Slate, « bien qu'il ait envisagé une coalition eurosceptique avec Salvini et Strache plombée par l'Ibiza Gate et frôlé de peu l'exclusion de la droite continentale, Viktor Orbán n'a rien perdu de son entregent au PPE » : plusieurs de ses proches conservent ainsi des fonctions importantes au sein du Parlement européen^[111]. Il défend la candidature de László Trócsányi, son ancien ministre de la Justice, pour un poste de commissaire européen^[110]. La Hongrie obtient le portefeuille « Voisinage et élargissement », prestigieux et stratégique, précédemment détenu par l’Autrichien Johannes Hahn : le pays est de longue date favorable à l’adhésion de ses voisins des Balkans, qui constituent l'essentiel des candidats à l'élargissement^[112].

Le 30 novembre 2020, dépassant Kálmán Tisza, il devient celui qui a exercé le plus longtemps la fonction de Premier ministre de Hongrie^[113].

Viktor Orbán en mars 2022.

Lors de l'élection présidentielle du 10 mars 2022, Viktor Orbán parvient à faire élire sa candidate, Katalin Novák, avec 73 % des voix parlementaires. Le 10 mai suivant, en dépit d'un scrutin que la presse annonçait serré contre une opposition coalisée pour le défaire, il remporte largement les élections législatives, avec 54,1 % des voix, conservant sa majorité des deux tiers à l'Assemblée nationale et obtenant même deux sièges supplémentaires par rapport à 2018^[114].