Création

Conseil constitutionnel, 2 rue de Montpensier.

Institution nouvelle dans l'ordre juridique français, le Conseil constitutionnel est créé par la Constitution française du 4 octobre 1958 mais n'est installé que le 5 mars 1959^[1]. Son président est alors l'ancien ambassadeur Léon Noël et deux anciens présidents de la République, Vincent Auriol et René Coty, y siègent de droit. Le général de Gaulle avait pour souci d'éviter ce qu'il considérait comme une dérive américaine aboutissant à une forme de « gouvernement des juges » : pour lui, « la [seule] cour suprême, c'est le peuple »^[2]. Michel Debré précise l'autre but : « Ce qu'il nous faut, c'est une arme contre la déviation du régime parlementaire »^[3]. Le recours au Conseil était alors restreint dans sa conception initiale aux plus hautes autorités de l'État et ses compétences se trouvaient de fait très limitées. Au fil des années, le Conseil a cependant développé une jurisprudence extensive, bénéficiant simultanément d'un élargissement de sa saisine. Le Conseil tient sa première réunion le 13 mars 1959.

Dès sa création, en raison de sa prééminence au sommet de la hiérarchie ainsi que de ses membres expérimentés, le conseil est souvent surnommé par les médias « Les Sages »^[4],[5],[6], « Conseil des Sages »^[7] ou « Les Sages de la République »^[8],[9]. Si l'origine de cette qualification demeure incertaine, elle évoque notamment l'Antiquité par les Sept sages de Grèce. La première mention érigeant les conseillers constitutionnels en « Sages » est attribuée à François Borella dans son commentaire sur le projet de Constitution de 1958^[10].

Le Conseil constitutionnel est un organe sans précédent dans l'histoire constitutionnelle française ; en effet, les républiques parlementaires n'avaient jamais accepté la création d'organes juridictionnels susceptibles de faire échec aux assemblées parlementaires, perpétuant ainsi la méfiance des révolutionnaires de 1789 à l'égard des juridictions d'Ancien Régime, et surtout le dogme de la souveraineté parlementaire. Précisément, les constituants de 1958 attendent du Conseil qu'il contienne le Parlement dans son domaine législatif borné principalement par l'article 34. Durant environ une décennie, le Conseil se cantonne effectivement dans ce rôle ; mais à partir du début des années 1970, sous la direction de Gaston Palewski, il se transforme en un authentique juge constitutionnel et en protecteur des droits fondamentaux. Le Conseil constitutionnel monte en puissance à partir des années 1970, avec sa décision Liberté d'association du 16 juillet 1971. Avec cette décision, pour la première fois, le Conseil constitutionnel décide de censurer certaines des dispositions d'une loi (loi, dite Marcellin tendant à réformer la liberté d'association^[11]) car elle déroge à l'un des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République mentionnés par le préambule de la Constitution de 1946^[12],[13].

Logo du Conseil constitutionnel entre 2008 et 2016.

Saisine élargie par la loi constitutionnelle de 1974

La saisine du Conseil pour les lois ordinaires, initialement réservée aux président de la République, Premier ministre, ou président de l'une ou l'autre assemblée, est élargie avec la loi constitutionnelle du 29 octobre 1974, à soixante députés ou soixante sénateurs ; cet élargissement de la saisine aux parlementaires s'applique également aux engagements internationaux par la loi constitutionnelle du 25 juin 1992^[14]. La saisine par le simple citoyen est évoquée pour la première fois le 14 juillet 1989 par le président de la République François Mitterrand. En 1985, le Conseil explique que « la loi votée n'exprime la volonté générale que dans le respect de la Constitution », ce qui engendre un débat sur le rôle du conseil, simple juge scrupuleux du respect de la constitution ou contournement politique de la volonté du peuple questionne le juriste Pierre Brunet^[15]. Selon Alain Delcamp, « le Conseil constitutionnel constitue bien aujourd'hui, au sein des institutions de notre République, un rouage essentiel de l’équilibre des pouvoirs » et « ne confisque nullement le pouvoir du peuple souverain » mais se borne seulement à « censurer une incompétence qui a consisté à vouloir prescrire en la forme législative ce qui n’aurait pu l’être qu’en forme de révision constitutionnelle ». Il devient un contre-pouvoir face aux majorités de gauche et de droite, notamment en 1981 contre les nationalisations voulues par Pierre Joxe ou en 1993 contre les lois Pasqua-Debré, Joxe, alors président du groupe socialiste de l’Assemblée nationale, déclarant « Nous, nous représentons le peuple, eux représentent des hommes politiques, des majorités d’autrefois »^[16], Pasqua jugeant la censure de ses lois sur l'immigration « très mauvaise pour l'intérêt national »^[17].

Échec de la réforme de 1990-1993

Cependant, le projet de loi constitutionnelle n^o 1203 portant révision des articles 61, 62 et 63 de la Constitution et instituant un contrôle de constitutionnalité des lois par voie d'exception, déposé à l'Assemblée nationale le 30 mars 1990, est repoussé au Sénat. Repris dans les travaux du comité Vedel en février 1993, ce principe est proposé au Parlement en mars 1993, mais non repris par la nouvelle majorité parlementaire de droite^[18]. Il est finalement repris par le comité Balladur en 2008 et transposé dans la Constitution avec la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008. Le nouvel article 61-1 de la Constitution remplit un triple objectif^[19] :

• purger l'ordre juridique des dispositions inconstitutionnelles ;
• permettre aux citoyens de faire valoir les droits qu'ils tiennent de la Constitution, et surtout de son préambule ;
• assurer la prééminence de la Constitution dans l'ordre juridique interne.

Loi constitutionnelle de 2008

À la suite de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, le Conseil constitutionnel est chargé de trancher les questions prioritaires de constitutionnalité (QPC). Les premières décisions rendues en matière de questions prioritaires de constitutionnalité l'ont été en mai 2010^[20].

Membres

Président

Laurent Fabius, président du Conseil constitutionnel depuis 2016.

Le président du Conseil constitutionnel convoque le Conseil, préside les séances, désigne les rapporteurs et départit les voix. Il est désigné parmi les membres par le président de la République. En cas d'empêchement du président du Conseil constitutionnel, la présidence de fait est assurée par le doyen d'âge du Conseil. Ainsi, le 24 mars 1999, Yves Guéna, doyen d'âge, devient le président par intérim du Conseil après la mise en congé de Roland Dumas mis en cause dans une affaire polito-financière. Le 1^er mars 2000, Yves Guéna est nommé à la présidence du Conseil constitutionnel, par le président de la République Jacques Chirac, à la suite de la démission de Roland Dumas (qui sera finalement relaxé en 2003).

En Italie et en Espagne, les présidents des cours constitutionnelles sont élus par leurs pairs. Une proposition de réforme du Conseil en ce sens est présentée au printemps 1990, lors des débats sur la modification de la saisine du Conseil. Cette proposition est critiquée par Robert Badinter et Georges Vedel, en raison de l'apparition possible d'une « campagne électorale dans un microcosme »^[48], et n'a jamais abouti.

Depuis sa nomination au Conseil constitutionnel, Laurent Fabius est président.

Saisine

Pour vérifier la constitutionnalité d'une loi, le Conseil constitutionnel doit être saisi après le vote de la loi par le Parlement mais avant la promulgation par le président de la République. Pour connaître de la constitutionnalité des traités, le Conseil est saisi après la signature du traité, mais avant la ratification de celui-ci.

Toutefois, le Conseil n'a pas besoin d'être saisi lorsqu'il s'agit d'une loi organique ou du règlement d'une assemblée parlementaire car il les contrôle obligatoirement, comme cela est prévu par les articles 46 et 61 (1^er alinéa) de la Constitution. Il n'a également pas besoin d'être saisi dans le cas d'un référendum d'initiative partagée prévu par l'article 11.

La Constitution française scellée

Le Conseil constitutionnel peut être saisi par le président de la République, le Premier ministre ou le président de l'Assemblée nationale ou du Sénat. Depuis 1974, il peut aussi être saisi de la constitutionnalité d'une loi par 60 sénateurs ou 60 députés (article 61 de la Constitution). En pratique, la majorité des saisines sont le fait de l'opposition parlementaire^[50]. La même possibilité est ouverte, en matière de contrôle de constitutionnalité des traités, par une révision constitutionnelle de 1992^[51]. En pratique, le président de la République est quasiment le seul à avoir saisi le Conseil constitutionnel de la constitutionnalité d'un traité. Toutefois, il y eut durant la troisième cohabitation, des saisines conjointes avec le Premier ministre ; le publiciste Pierre Mouzet constatait, en 2009, qu'une seule saisine avait été le fruit de l'initiative des parlementaires^[52]. Toutefois, des parlementaires ont depuis saisi le Conseil de la constitutionnalité du CETA^[53],[54].

Dans une décision de 2011, le Conseil constitutionnel estime qu'en matière de saisines non motivées (dites "saisines blanches"), il doit se borner à vérifier le respect de la procédure parlementaire^[55]. Depuis mars 2022, le règlement du Conseil constitutionnel s'est doté, en matière de contrôle de constitutionnalité a priori des lois et de contrôle de constitutionnalité des traités prévoit, en son article 2, que les saisines non motivées sont interdites^[56]. Cependant, le Conseil constitutionnel a estimé, en 2023, que la violation de l'article 2 n'est pas sanctionnée par l'irrecevabilité de la saisine^[57]. Si l'on en suit le commentaire autorisé de la décision n°2022-152 ORGA du 11 mars 2022, en cas de saisine blanche, le Conseil "s’assure uniquement de la régularité de la procédure d’adoption de la loi déférée, sous réserve de soulever d’office une autre question de conformité à la Constitution"^[57],[58].

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a introduit un article 61-1 qui prévoit une possibilité de saisine à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, sur une disposition législative « qui porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit ». Cette saisine passe par le filtre du Conseil d'État ou de la Cour de cassation. Cette procédure, dite « question prioritaire de constitutionnalité », est encadrée par une loi organique^[59], dont les dispositions sont entrées en vigueur le 1^er mars 2010.

Il est procédé au déclassement des dispositions matériellement règlementaires mais formellement législatives sur saisine du premier ministre^{[60],[61],[N 3]}. Concernant les lois du pays de la Nouvelle-Calédonie, le haut-commissaire, le gouvernement, le président du Congrès, le président d'une assemblée de province ou dix-huit membres du Congrès peuvent saisir le Conseil^[64],[65]. En matière électorale, le Conseil peut être saisi de l'élection d'un député ou d'un sénateur par l'un des candidats à l'élection ou par les électeurs inscrits dans la circonscription concernée^[66].

Les griefs d'inconstitutionnalité sont :

• l'incompétence : seule une loi constitutionnelle peut déroger à la Constitution. Il y a incompétence positive lorsqu'une autorité empiète sur les prérogatives d'une autre et incompétence négative lorsque cette autorité ne met pas pleinement en pratique sa propre compétence ;
• le vice de procédure : ce sont les irrégularités commises durant la procédure législative, et notamment la méconnaissance du droit d'amendement ;
• la violation de la Constitution : il s'agit principalement du non-respect des droits fondamentaux. Cependant, le Conseil constitutionnel a déclaré qu'il ne bénéficiait pas d'un pouvoir d'appréciation identique à celui du législateur, afin de restreindre les accusations d'arbitraire portées contre lui ;
• le détournement de pouvoir : le Conseil constitutionnel peut ainsi censurer des dispositions qui n'ont été prises que dans un seul intérêt financier.

Structure de la décision

Toutes les décisions sont prises dans les mêmes formes, comprenant les visas des textes applicables et des éléments de procédure, les motifs présentés analysant les moyens invoqués, indiquant les principes applicables et répondant à la requête, un dispositif final divisé en articles énonçant la solution adoptée. Le Conseil constitutionnel ne publie pas les opinions dissidentes.

Sur le modèle des arrêts du Conseil d’État, jusqu'en mai 2016, la décision était formée d’une seule phrase structurée en quatre parties :

• la saisine comprend le nom et la qualité des requérants, la date et l’identification du texte déféré ;
• les visas (« VU… ») indiquent les textes et les normes auxquels se réfère le juge constitutionnel ;
• les considérants (paragraphes) exposent le raisonnement du juge en général ;
• le dispositif (« décide : article 1… ») expose la décision.

Le 10 mai 2016, le Conseil constitutionnel a décidé de moderniser le mode de rédaction de ses décisions pour permettre d'exposer son raisonnement en plusieurs phrases plus courtes et en supprimant la mention « Considérant que » au début de ses paragraphes. Les visas et le dispositif ont été aussi simplifiés, dans le but de faciliter la lecture des décisions du Conseil constitutionnel et d'en approfondir la motivation^[67]. Il a aussi été précisé que ce mode de rédaction s'appliquera désormais à l'ensemble des décisions rendues par le Conseil constitutionnel.

Typologie des décisions

Le type de décisions est identifié par le titre de la décision publiée au Journal Officiel : numérotation - type (2 à 3 lettres) - date de la décision.
Le Conseil rend des décisions portant sur :

• Le contentieux des élections parlementaires pour lesquelles sont mentionnées les initiales des chambres (AN = Assemblée nationale ou SEN = Sénat) et les références de la circonscription ou du département ; certaines décisions relatives aux opérations électorales sont classées ELEC ;
• Le contentieux référendaire, REF ; les décisions, rendues en application des articles 45-2, 45-4 et 45-6 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique relative au Conseil constitutionnel, dans sa version résultant de la loi organique du 6 décembre 2013 sont classées RIP ;
• La répartition des compétences entre le pouvoir législatif et réglementaire sont associées aux lettres L (déclassement législatif) ou FNR (fin de non recevoir, c'est-à-dire examen en cours d'élaboration de la loi) ; il vérifie également si des lois sont intervenues dans le domaine de compétence de Saint-Barthélémy, de la Polynésie française et de Saint-Martin, dans des décisions classées LOM ;
• Le contrôle de constitutionnalité a priori des lois nationales, des traités et des règlements des assemblées sont classées DC (déclaration de conformité) ;
• Le contrôle de constitutionnalité a posteriori (question prioritaire de constitutionnalité) donnent lieu à des décisions classées QPC^[68] ;
• Le contrôle de constitutionnalité des lois du pays (LP) du congrès de la Nouvelle-Calédonie,(seul autre organe législatif français reconnu par la Constitution) comme le prévoit l'article 77,du titre XIII de la Constitution^[69] ;
• L'élection présidentielle (liste des candidats admis à se présenter, prononcé officiel des résultats) ; ces décisions sont classées PDR ;
• Le fonctionnement du Conseil constitutionnel, donnant lieu à des décisions classées ORGA ;
• La déchéance des parlementaires inéligibles (décisions classées D), les incompatibilités parlementaires (I) et les obligations fiscales (OF)^[68].

Les avis rendus par le Conseil constitutionnel sur les décisions prises par le président de la République grâce aux pouvoirs exceptionnels, qu'il tient de l'article 16 de la Constitution ainsi que la consultation préalable du Conseil constitutionnel, permettant au président d'acquérir les pouvoirs exceptionnels, sont classés ART16.

Dans sa décision 2005-512 DC Loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école du 21 avril 2005 (considérants 22 et suivants), le Conseil constitutionnel a admis pouvoir procéder au déclassement législatif (de type L) dans une décision relative au contrôle de constitutionnalité (de type DC). Toutefois, cette jurisprudence a été abandonnée dans une décision du 15 mars 2012^[70],[71].

Chaque décision publiée au Journal officiel de la République française depuis 1987 a son numéro NOR. Toutes les décisions depuis l'origine ont été référencées avec leur identifiant européen de la jurisprudence (ECLI).

Effets juridiques et autorité des décisions

Dans le cas du contrôle de constitutionnalité a priori, la saisine (art. 61) du Conseil suspend le délai de promulgation d'une loi votée (dernier alinéa de l'article 61). Les décisions de non-conformité conduisent à la censure totale ou partielle de la loi mais non à son annulation puisqu'elles sont prononcées avant la promulgation, acte juridique qui en assure l'application. Une loi déclarée contraire à la Constitution par le Conseil peut soit être promulguée si les dispositions inconstitutionnelles ont été déclarées divisibles du reste de la loi, soit être abandonnée. Le président de la République peut enfin demander une nouvelle délibération sur la loi (art 10c).

En cas de question prioritaire de constitutionnalité, les dispositions déclarées inconstitutionnelles sont abrogées immédiatement. Toutefois, le Conseil peut reporter les effets de sa décision^[72], en ce inclus les éventuelles réserves d'interprétation dont cette dernière serait accompagnée. Le Conseil a également estimé pouvoir annuler des dispositions pénales, faisant cesser l'exécution des peines prononcées^[73].

Les décisions s'imposent (ou doivent s'imposer) erga omnes aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles^[74]. Elles sont insusceptibles de recours (article 62c). « L'autorité absolue de la chose jugée » implique que le Conseil ne puisse statuer deux fois sur un même texte, ni (au moins en théorie) que les « pouvoirs publics et les autorités administratives et juridictionnelles » puissent contredire les décisions. Cette autorité ne s'attache pas seulement au dispositif mais aussi aux motifs qui en sont le soutien nécessaire (décision 1962-18 L du 16 janvier 1962)^[75], et s'applique également dans le cadre du contrôle des traités (décision du 2 septembre 1992, 312 DC^[76]). Dans ce dernier cas, deux hypothèses permettent une nouvelle procédure de contrôle : d'une part « s'il apparaît que la Constitution, une fois révisée, demeure contraire à une ou plusieurs stipulations du traité », d'autre part « s'il est inséré dans la Constitution une disposition nouvelle qui a pour effet de créer une incompatibilité avec une ou plusieurs stipulations du traité dont s'agit ».

En matière électorale, le Conseil constitutionnel admet cependant les recours en rectification d'erreur matérielle^[77]. L'effet des décisions en matière de contentieux électoral varie, allant de l'annulation de bulletins à celle des opérations électorales elles-mêmes, et peut comporter la déclaration d'inéligibilité d'un candidat et/ou la démission d'office d'un élu. L'article 41 de la loi organique sur l'organisation et le fonctionnement du Conseil constitutionnel prévoit que le Conseil constitutionnel peut également "réformer la proclamation faite par la commission de recensement et proclamer le candidat qui a été régulièrement élu"^[78].

Publications officielles

Les décisions sont notifiées aux parties et publiées au Journal officiel de la République française (Lois et décrets), avec le texte de la ou des saisines parlementaires depuis 1983, et les observations du gouvernement depuis 1995.

Le site web du Conseil constitutionnel reprend pour chaque décision les textes de saisine, l'ensemble des arguments échangés, la décision, un dossier documentaire et une analyse du Secrétaire Général. La place des commentaires autorisés^[79] du Secrétaire Général semble se faire de plus en plus importante. D'aucuns pourraient y voir une remise en cause du secret du délibéré. Pour autant, elles apportent des précisions parfois majeures aux décisions elles-mêmes. Le fait que la doctrine juridique s'en inspire de plus en plus pose problème, puisque, si leur autorité morale est évidente, de tels commentaires n'ont juridiquement pas de valeur normative. Ainsi l'interprétation des décisions du Conseil par la doctrine apparaît conditionnée.

Un Recueil Annuel des décisions est publié sous le haut patronage du Conseil trois mois environ après l'année de référence. Il comprend le texte intégral des décisions (non des avis), une table analytique, avec, depuis 1990, sa traduction en anglais, et en espagnol de 1995 à 1998.

Les Cahiers du Conseil constitutionnel, puis, à compter d'octobre 2010^[80], les Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel sont une publication officielle de jurisprudence, de droit constitutionnel comparé et d'analyses doctrinales. On y trouve également des communiqués, relatifs notamment aux prix décernés à des thèses remarquables de droit constitutionnel. Ces Cahiers sont publiés, en version papier, par les éditions Dalloz et sont, par la suite, mis en ligne gratuitement sur le site officiel du Conseil^[80]. Depuis septembre 2018, cette revue a été remplacée par une autre revue, Titre VII, disponible, elle aussi, gratuitement sur le site du Conseil^[80].

Grandes décisions

• 6 novembre 1962 (élection du président de la République au suffrage universel)^[81] : le Conseil constitutionnel se déclare incompétent en matière de lois référendaires ; il ne saurait censurer une loi adoptée par la voie du référendum, expression directe du peuple auquel appartient la souveraineté nationale (principe de la démocratie).
• Liberté d'association^[82],[83] (16 juillet 1971) : confirme la valeur constitutionnelle du préambule de la Constitution de 1958 (déjà consacrée par une décision de 1970^[84],[85]) et surtout, consacre la valeur constitutionnelle des textes auxquels ce préambule renvoie et des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République, créant le bloc de constitutionnalité. Cette décision marque une étape fondamentale dans la montée en puissance de l'institution et change la portée de son contrôle de constitutionnalité.
• Taxation d'office (27 décembre 1973)^[86],[87] : le Conseil constitutionnel intègre la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen dans les normes constitutionnelles.
• IVG^[88],[89] (15 janvier 1975) : le Conseil se déclare incompétent pour contrôler une loi par rapport à un traité. La Cour de cassation, par l'arrêt Jacques Vabre de mai 1975 et le Conseil d'État par l'arrêt Nicolo d'octobre 1989 vont, par voie de conséquence, se déclarer compétents pour effectuer un contrôle de conventionnalité.
• Nouvelle-Calédonie (23 mai 1979)^[90] : le principe de libre administration des collectivités territoriales a valeur constitutionnelle.
• Nationalisations I (16 janvier 1982)^[91],[92] : le Conseil refuse de hiérarchiser les éléments du bloc de constitutionnalité.
• Blocage des prix et revenus (30 juillet 1982)^[93],[94]: la loi comportant des dispositions matériellement règlementaires (ici, la fixation d’une amende contraventionnelle) n'est pas contraire à la Constitution (et ne peut donc être censurée, en application de l'article 61 de la Constitution).
• État d'urgence en Nouvelle-Calédonie^[95](25 janvier 1985)^,[96] : le Conseil constitutionnel estime que la conformité à la Constitution d'une loi promulguée peut être contestée après son entrée en vigueur si des dispositions législatives nouvelles viennent la modifier, la compléter ou affecter son domaine. Cette décision peut s'apparenter en apparence à un début de contrôle a posteriori.
• Nouvelle-Calédonie (23 août 1985)^[97] : la loi n'exprime la volonté générale que dans le respect de la constitution.
• Statut de la Corse (9 mai 1991)^[98],[99] : reconnaissance du concept juridique de peuple français, à valeur constitutionnelle, et de son unicité.
• Traité de Maastricht II (2 septembre 1992)^[100] : décision sur la conformité à la Constitution du Traité de Maastricht, après la révision constitutionnelle intervenue à la suite de l'étude de conformité rendue dans la décision du 9 avril 1992 par le Conseil constitutionnel. De manière constante, le Conseil constitutionnel reconnaît le pouvoir souverain du constituant.
• Cour pénale internationale^[101] (22 janvier 1999) : le Conseil constitutionnel consacre l'irresponsabilité pénale du chef de l'État, sauf cas de haute trahison devant les juridictions ordinaires pendant la durée de son mandat, à moins de saisir la Haute Cour de Justice selon les modalités prévues par le titre IX de la Constitution de 1958.
• Charte des langues régionales et minoritaires (15 juin 1999)^[102] : Le peuple français est indivisible.
• Révision constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République (26 mars 2003)^[103],[104] : le Conseil revient sur sa décision Maastricht II et se déclare incompétent pour vérifier la conformité des lois de révision. Il opère un revirement de jurisprudence.
• Confiance dans l'économie numérique^[105] (10 juin 2004) : le Conseil constitutionnel reconnaît que le respect du droit communautaire est une exigence constitutionnelle (Article 88-1), sauf disposition expresse contraire à la Constitution. Il se déclare donc compétent pour contrôler la conformité d’une loi de transposition d’une directive européenne.
• Loi visant à réprimer la contestation de l'existence des génocides reconnus par la loi (28 février 2012) : le Conseil constitutionnel estime que cette loi est contraire à la Constitution^[106] en contrevenant notamment à la liberté d'expression.
• Loi sur la suppression de la taxe d'habitation (17 juillet 2020)^[107] : initialement prévue pour se limiter aux 80 % des foyers les moins aisés, la suppression de la taxe d'habitation est élargie à l'ensemble des ménages sur injonction du Conseil.

Rythme actuel

De janvier à mars 1974, en trois mois, le Conseil constitutionnel a rendu autant de décisions au titre du contrôle de constitutionnalité des normes que de 1958 à 1974, en quinze ans. En effet, puisqu'il n'y avait pas de recours effectif des citoyens devant le Conseil et seules les quatre plus hautes autorités administratives pouvaient le saisir, les opportunités de saisine étaient réduites, d'autant plus qu'il n'y avait pas de cohabitation. Ainsi, le Conseil ne fut saisi que neuf fois de 1959 à 1974^[108].

Ce formidable essor résulte essentiellement de l’enchaînement de deux éléments :

• jurisprudentiel d'abord, lorsque, dans sa décision du 16 juillet 1971 liberté d'association, le Conseil incorpore au bloc de constitutionnalité le texte du préambule de la Constitution, et par voie incidente, le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 et la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789. Cette avancée jurisprudentielle, qui consacre le rôle du Conseil comme garant des droits et libertés, permet à celui-ci de ne pas se contenter du contrôle de la Constitution de 1958 ;
• constitutionnel ensuite, quand la révision du 29 octobre 1974 donne à 60 députés ou 60 sénateurs le droit de saisine, jusqu'alors réservé au pouvoir exécutif et aux présidents des assemblées, l'ouvrant ainsi aux parlementaires^[109].

Le nombre de décisions rendues par le Conseil augmenta également considérablement à la suite de l'introduction de la question prioritaire de constitutionnalité après la révision constitutionnelle de 2008. La question prioritaire de constitutionnalité représente désormais environ les quatre cinquièmes de l'activité du Conseil^[110].

Compétence juridictionnelle

Compétence consultative

Le Conseil constitutionnel émet des avis sur la mise en œuvre de l'article 16 de la Constitution (pouvoirs extraordinaires du président de la République en cas de menace grave des institutions) :

• il doit rendre un avis obligatoire, motivé, publié, mais non conforme, sur la condition des réunions des critères d'application de l'article 16. Il s'agit de l'appréciation (même si l'avis du Conseil n'est pas conforme (il ne lie pas le président), il s'agit tout de même d'une compétence liée pour ce dernier : « le président prend les mesures exigées par les circonstances » :
  • du caractère grave et de l'urgence (« une menace grave et immédiate »), qui pèse sur :
    • les institutions de la République ;
    • l'intégrité du territoire ;
    • l'indépendance de la Nation ;
    • ou l'exécution des engagements internationaux.
  • Cette menace doit, en outre, interrompre le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels :
    • corps électoral (titre I^er de la Constitution)
    • président de la République (titre II)
    • Gouvernement (titre III)
    • Parlement (titre IV)
    • autorité judiciaire (titre VIII) ;
• pendant la mise en œuvre de l'article 16, le Conseil constitutionnel doit donner un avis obligatoire, motivé, non publié et non conforme pour chaque acte pris en application de l'article 16 par le président (généralement, des décisions législatives). Le contrôle du Conseil est un contrôle :
  • de proportionnalité (« les mesures exigées par les circonstances ») ;
  • finaliste : les mesures doivent avoir pour objet de rétablir la continuité de l'État (cesser l'interruption du « fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels »).

Par ailleurs, le Gouvernement consulte le Conseil sur les textes relatifs :

• à l'organisation du scrutin pour l'élection du président de la République (Article 58) ;
• aux référendums nationaux (article 60).

Ces avis motivés ne sont pas rendus publics et ne sont, en principe, pas conformes (bien qu'en pratique, le Gouvernement les suive).

Le Gouvernement a aussi consulté le Conseil sur les décrets d'application de la loi organique relative à la question prioritaire de constitutionnalité^[118].

Le Conseil s'estime incompétent lorsqu'il est saisi sur toute autre question.

Particularité du contrôle de conventionnalité et du contrôle de constitutionnalité des traités

Compétence juridique des membres

Aucune condition de compétence juridique des membres du Conseil constitutionnel n'existe^[130],[131]. La France est ainsi l'exception en Europe, puisqu'il faut être, au minimum, juriste, pour être juge constitutionnel. Dans divers pays européens, par exemple, les qualités exigées sont plus drastiques : la profession de juge est requise en Autriche ou au Portugal, la magistrature ou le métier d'avocat est exigé pour l'Allemagne, l'Italie, l'Espagne ou la Belgique.

Même si la majorité des juges constitutionnels français actuels ont des compétences juridiques, rien n'empêche, au vu des textes juridiques actuellement en vigueur, qu'une personnalité n'ayant pas de compétences juridiques devienne membre.

En 2019, sur les neuf membres cinq sont des magistrats et quatre des personnalités politiques^[130]. Pour Philippe Blacher et Wanda Mastor, la composition plus politique que judiciaire du conseil nuit à sa crédibilité et à sa légitimité^[132]. En 2010, Dominique Rousseau partageait le même constat^[133].

Lauréline Fontaine, professeure de droit public et constitutionnel, rapporte les propos d'un ancien conseiller qui reconnaît que le Conseil « vit dans un climat de pauvreté intellectuelle »^[134] et estime que les membres du Conseil constitutionnel manquent de compétences et d'expérience dans le domaine de la discussion juridique d'où « une idée particulièrement minimaliste qu'ils se font du travail de la justice constitutionnelle »^[135].

Formation des membres

Nomination des membres

Marine Le Pen estime en 2019 que la nomination d'Alain Juppé était une « récompense » pour son soutien à Emmanuel Macron^[139].

En 2019, la nomination de Jacques Mézard se fait sur des critères politiques^[140].

Les propositions de nomination de mars 2022 sont critiquées pour leur proximité politique avec les personnes chargées de leur nomination^{[141],[142],[143]}. C'est ainsi qu'Emmanuel Macron nomme sa ministre Jacqueline Gourault, Gérard Larcher nomme son ancien directeur de cabinet François Seners et Richard Ferrand nomme Véronique Malbec, la magistrate liée au classement sans suite de l'enquête le visant dans l'affaire des Mutuelles de Bretagne^[144].

Lauréline Fontaine rapporte que le Conseil est « presque exclusivement composé de personnalités politiques habituées, souvent depuis des décennies, à l’exercice du pouvoir. »^[145].

Place du service juridique du Conseil

Le Conseil constitutionnel, comme l'ensemble des cours constitutionnelles européennes, est assisté d'un service juridique, composé de trois personnes : un magistrat judiciaire (spécialisé en droit privé et en droit pénal), un magistrat administratif (spécialisé en droit administratif, droit fiscal, droit électoral, droit de l'environnement…), un administrateur de l'Assemblée nationale (spécialisé en droit parlementaire, budgétaire et financier). Travaillant sous l'autorité du Secrétaire général du Conseil constitutionnel, ce service juridique est lui-même assisté d'un service de documentation, et reçoit l'aide de stagiaires^[146].

Dans les autres cours constitutionnelles, les juges constitutionnels peuvent avoir à la disposition un ou plusieurs collaborateurs qui leur sont propres, ou bien le service juridique est composé d'un plus grand nombre de membres. Ce système-là n'a pas été reproduit en France, pour des raisons « d'efficacité » et d'économie.

On peut se poser la question de la dépendance des membres du Conseil au service juridique du Conseil constitutionnel pour la prise de décision, dans la mesure où il pourrait prendre une place prépondérante dans le processus de la prise de décision du Conseil.

À l'origine, le service juridique du Conseil est à la disposition du rapporteur, c'est-à-dire d'un membre du Conseil constitutionnel désigné par son président pour diriger l'instruction du « procès » constitutionnel. Le service juridique peut dans un premier temps s'exprimer sur les décisions à venir avec une certaine indépendance ; cependant, il est tenu à une exigence de loyauté au rapporteur : il doit obligatoirement suivre ses directives^[147]. Ce service a pour mission de fournir une assistance technique aux membres du Conseil^[148]. Les membres du service juridique assistent aux séances du Conseil constitutionnel et établissent le procès-verbal des débats. Ces procès-verbaux ne sont pas publiés, puisqu'il n'y a pas de possibilité pour les juges constitutionnels d'émettre une opinion personnelle distincte de celle qu'a prise l'ensemble de la juridiction (conformément à une règle qui est appliquée dans toutes les juridictions françaises, et qui interdit même de savoir à quelle majorité a été prise une décision). De nombreuses juridictions étrangères (comme la Cour suprême des États-Unis ou la Chambre des lords) ou internationales (Cour internationale de justice, Cour européenne des droits de l'homme) autorisent au contraire l'expression des opinions individuelles. Les services juridiques participent évidemment à l'élaboration de la décision, notamment par la rédaction d'un avant-projet de décision, soumis au rapporteur, qui peut décider de la suite à y donner. Cet avant-projet sera ensuite soumis au Conseil. La décision pourrait donc être considérée comme déjà prise avant l'ouverture de la séance plénière. Toutefois, les juges constitutionnels ont eu connaissance de toutes les actions du rapporteur, par les services juridiques, et le débat a ainsi pu avoir lieu avant cette séance plénière.

Toutefois, le contrôle de constitutionnalité, et particulièrement en ce qui concerne le contrôle des libertés fondamentales, est spécifique en ce qu'il s'agit essentiellement d'un contrôle de bon sens, par rapport à une norme textuelle relativement réduite. Le contrôle juridique stricto sensu peut, selon cette réflexion, être secondaire par rapport à un contrôle simplement humain, faisant plus appel à l'intime conviction du juge constitutionnel.

Conditions de travail

Comparées à celles de la plupart des cours constitutionnelles des pays développés, les conditions de travail du Conseil constitutionnel sont difficiles.

Le Conseil dispose de délais très courts pour se prononcer, trois mois pour une question prioritaire de constitutionnalité, un mois, délai réduit à dix jours si le Gouvernement le demande, pour un texte de loi qui vient d’être adopté. En comparaison, le Tribunal constitutionnel espagnol ou la Cour constitutionnelle allemande n’ont pas de délai imposé.

Les conseillers ne disposent pas d’assistant, contrairement aux parlementaires et aux juges de la plupart des cours constitutionnelles, et leur service juridique est très limité. Le rapport entre les moyens du Conseil constitutionnel, une soixantaine de personnes (moins que le service juridique d’une grande entreprise) et ceux de la Cour constitutionnelle allemande de Karlsruhe, mille cinq cents, est ainsi de l’ordre de 1 à 30^[149].

Motivations des décisions

Les motivations des décisions du Conseil sont sommaires, exposées sur le ton de l’évidence, en comparaison, par exemple, avec celles de la Cour constitutionnelle allemande qui développent un raisonnement sur des données historiques, politiques et sociétales en publiant à la suite de l’arrêt les opinions contraires d’un juge en accord avec la décision et, dans 7 à 8 % des décisions^[150], celle d’un juge en désaccord^[151].

Impartialité

Qualité nécessaire d'une juridiction, l'impartialité du Conseil constitutionnel est l'objet d'un débat des constitutionnalistes, en ce qui concerne le modèle du Conseil constitutionnel, par opposition aux cours constitutionnelles européennes. Ainsi, dans son contrôle traditionnel et a priori, le Conseil constitutionnel n'est pas soumis à l'article 6 de la CEDH sur le droit à un procès équitable devant les juridictions.

La professeure de droit public Lauréline Fontaine remarque les membres du Conseil sont presque tous issus du gouvernement ou du parlement. De plus, dans son fonctionnement, il écoute les arguments du gouvernement sans les remettre en question. Les moyens du Conseil sont faibles par rapport à ceux des cours constitutionnelles ou suprêmes d'autres pays^[145].

Le plus souvent, lorsque le gouvernement affirme soutenir l'intérêt général, le Conseil constitutionnel considère que celui-ci est défini par le législateur sans remise en question^[145].

Sécurité juridique

Aux termes de l'article 62 de la Constitution : « Une disposition déclarée inconstitutionnelle ne peut être promulguée ni mise en application. - Les décisions du Conseil Constitutionnel ne sont susceptibles d'aucun recours. Elles s'imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles. »

Cela signifie que le dispositif des décisions du Conseil constitutionnel, les réserves d'interprétation qui y sont incorporées ainsi que les motifs qui sont le soutien du dispositif ont un effet erga omnes, à l'exception du constituant.

Controverses

En 1995, le Conseil constitutionnel valide les comptes de campagne d'Édouard Balladur pour l'élection présidentielle, alors que ses propres rapporteurs avaient recommandé de rejeter ces comptes^[189],[190]. La régularité des comptes du président élu, Jacques Chirac, est également remise en cause, notamment par Roland Dumas, président du Conseil constitutionnel à cette époque^[191]. En 2020, après avoir consulté les archives de l’institution, la cellule investigation de Radio France affirme que « les conseillers ont bafoué le droit pour valider le financement manifestement irrégulier des campagnes de Jacques Chirac et d’Édouard Balladur »^[192].

Après la validation de l'essentiel de la loi relative au renseignement en 2015, le chef du service société du Monde, Franck Johannès, analyse que le Conseil constitutionnel s'est surtout montré soucieux de la forme juridique, appréciant par exemple le recueil des données de connexion comme moins intrusif que la consultation du contenu des communications, à rebours de la vision de la Cour de justice de l'Union européenne. Franck Johannès conclut que « le Conseil se limite à un juridisme pointilleux, quand la Cour de cassation et le Conseil d’État rivalisent de zèle pour se conformer à la jurisprudence européenne, infiniment plus progressiste » ; selon lui, cette façon de procéder néglige le contrôle de conventionnalité et s'écarte du rôle de gardien des libertés que joue la Cour suprême des États-Unis^[193].

Selon le magazine Marianne, le Conseil constitutionnel est sous l'influence de plusieurs groupes d'intérêt, et ce d'une manière non transparente^[194]. En particulier, la procédure dite des « portes étroites », par laquelle des lobbies peuvent remettre aux conseillers des documents, fait l'objet de critiques^[195],[196]. L'association les Amis de la Terre dépose en 2018 un recours afin d’« encadrer la pratique des contributions extérieures au sein du Conseil constitutionnel »^[197],[198].

En 2020, l'Observatoire de l'éthique publique critique la façon dont sont fixées les rémunérations de membres du Conseil constitutionnel^[199]. Dans un article du Monde, il est fait état que le problème remonte à 2001, lorsque la loi a imposé que la rémunération des sages soit soumise à l'impôt sur le revenu^[200]. Dans le but de maintenir le niveau de rémunération antérieure, la secrétaire d'État au Budget de l'époque a accordé par un simple courrier une « indemnité complémentaire » équivalant à 57 % de la rémunération antérieure. Or il s'avère que, selon la Constitution, la rémunération doit découler d'une loi organique.

En 2023, dans le cadre de l'examen du projet de loi de réforme des retraites par le Conseil constitutionnel, de nombreuses critiques de l'institution, notamment sur son caractère impartial et sur sa compétence juridique, sont formulées par des médias avant et après sa décision de validation du 14 avril ^{[201],[202],[203]}. La France insoumise va jusqu'à remettre en question le caractère démocratique de la Constitution de la Vème République et fait la promotion d'une 6ème République^[204].

Secrétaire général du Conseil

Le secrétaire général du Conseil constitutionnel est nommé par décret du président de la République, sur proposition du président du Conseil constitutionnel^[206]. Tous les secrétaires généraux, sauf Bernard Poullain (conseiller à la cour de Cassation), sont issus du Conseil d'État « conformément à une tradition lourde de signification »^[207].

Le secrétaire général a pour fonctions de « diriger les services administratifs du Conseil », et de « prendre les mesures nécessaires à la préparation et à l'organisation des travaux du Conseil »^[206]. Il fournit les documents préparatoires au conseiller rapporteur d'une décision, assiste au délibéré du Conseil et publie parfois des commentaires dans des revues de droit^{[207],[208],[209]}.

Budget

Le budget du Conseil est inscrit dans la mission « pouvoirs publics », avec la présidence de la République, l’Assemblée nationale, le Sénat et la Cour de justice de la République. Ces cinq institutions ont en effet la particularité de déterminer elles-mêmes les crédits nécessaires à leur fonctionnement^[219]. Les crédits alloués au Conseil constitutionnel pour 2019 se sont élevés à 12,5 millions d'euros^[220].

Rémunération

La rémunération des membres du Conseil constitutionnel est fixée par la loi organique de 1958 ; elle est calquée sur celle du vice-président du Conseil d’État pour le président et sur celle des présidents de section du conseil d’État pour les conseillers. Cette indemnité fut exonérée fiscalement pour moitié dès 1959 par application d’une lettre de Valéry Giscard d’Estaing, secrétaire d’Etat au budget. Cette exonération sans fondement légal fut supprimée en 2001, à l’initiative de Roland Dumas, par Florence Parly secrétaire au budget et compensée par une augmentation de l’indemnité. En 2022, les conseillers perçoivent une indemnité mensuelle de 6 400 € bruts par application de la loi organique de 1958 et de 8 600 € bruts sans fondement légal^[221].

Une proposition de révision de l’ordonnance de 1958 qui donnerait une base légale à cette rémunération sans en modifier le montant a été déposée le 10 février 2021 par la députée Cécile Untermaier et adoptée par la commission des lois de l'Assemblée nationale. Début 2023, cette proposition n’a pas encore été inscrite en séance publique^[222].

Annotations

Références et sources

Bibliographie

: document utilisé comme source pour la rédaction de cet article.

Articles connexes

• Contrôle de constitutionnalité
• Gouvernement des juges
• Cour suprême des États-Unis
• L'empêchement du président et des membres du Conseil constitutionnel
• Cavalier parlementaire
• Question prioritaire de constitutionnalité

Liens externes

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