Élection des parlementaires

Les députés qui siègent à l’Assemblée nationale sont élus au scrutin majoritaire uninominal à deux tours dans le cadre de circonscriptions plus ou moins équivalentes à 100 000 habitants, pour cinq ans, sauf dissolution de l’Assemblée. La loi électorale de 1986 précise que les écarts de population entre circonscriptions ne doivent en aucun cas aboutir à ce qu’une circonscription dépasse de plus de 20 % la population moyenne des circonscriptions du département^[3]. Mais il existe des inégalités entre les circonscriptions rurales moins peuplées et les circonscriptions urbaines. À titre d’exemple, le député de la circonscription la plus peuplée du Val-d'Oise représente 188 000 électeurs quand celui de la circonscription la moins peuplée de Lozère n’en représente que 34 000^[3]. Chaque candidat se présente avec un suppléant qui prend sa place en cas d’incompatibilité de fonction, quand le député devient ministre par exemple.

Les sénateurs sont élus au suffrage universel indirect par les « grands électeurs ». Les grands électeurs sont les députés, les conseillers régionaux, les conseillers départementaux, ainsi que des délégués des conseils municipaux^[4]. Ces derniers, qui ne sont pas toujours des conseillers municipaux, représentent 95 % du corps électoral. La loi du 30 juillet 2003^[5] a réformé l’élection des sénateurs. Dans les départements élisant tout au plus deux sénateurs, le scrutin reste le scrutin majoritaire à deux tours avec possibilité de panachage. Dans les départements élisant au moins 3 sénateurs, le scrutin proportionnel à la plus forte moyenne a été adopté. Cette loi a également diminué la durée du mandat des sénateurs qui est passée de 9 à 6 ans. Le Sénat, qui était précédemment renouvelé par tiers tous les trois ans, est désormais renouvelé par moitié tous les trois ans.

Statuts et immunités

Pour pouvoir être parlementaire, il faut remplir certaines conditions. Il faut avoir 24 ans pour prétendre être sénateur, pour être député la majorité suffit (avant la loi organique de 2011, les limites étaient de 30 ans pour les sénateurs et de 23 ans pour les députés). La condamnation pour crime entraîne une inéligibilité. Les commerçants en liquidation judiciaire, les personnes condamnées pour corruption subissent une inéligibilité relative d'une ou plusieurs années. Il existe aussi des incompatibilités de fonction. On ne peut pas être parlementaire et fonctionnaire, parlementaire et exercer des fonctions de direction dans des entreprises nationales ou subventionnées par l’État. De ce fait, le parlementaire élu doit se démettre de ses fonctions incompatibles et déclarer au bureau de l’Assemblée dans laquelle il a été élu les fonctions qu’il entend conserver. Pour le fonctionnaire, cela signifie se mettre en disponibilité le temps de son mandat. De plus, le mandat parlementaire ne peut pas être cumulé avec plus d’un des mandats suivants : membre d'un conseil ou d'un exécutif régional, général, municipal. Le cumul est interdit avec d'autres mandats parlementaires, sénateur, député, député européen.

L’article 26 de la Constitution du 4 octobre 1958 révisé le 4 août 1995 fixe les immunités parlementaires. Il existe une irresponsabilité parlementaire quant à ses opinions et son vote dans le cadre de son travail parlementaire. Cette immunité ne couvre pas les déclarations faites lors de réunions publiques et dans les journaux. Le parlementaire jouit aussi d’une inviolabilité relative. Il ne peut être arrêté pour un crime ou un délit qu’avec l’autorisation du bureau de l’assemblée compétente sauf en cas de flagrant délit ou de condamnation définitive par un tribunal. Si l’Assemblée le demande, les poursuites peuvent être interrompues pour la durée de la session.

Les indemnités parlementaires comprennent une part fixe et des indemnités de fonction. Le salaire des fonctionnaires catégorie « hors échelle » sert de référence au calcul de la part fixe. Elle est égale à la moyenne entre le traitement le plus élevé et le plus faible de cette catégorie soit environ 5 400 € brut en 2007^[6]. L’indemnité de fonction est égale à un quart de l’indemnité fixe, soit 1 390 €. Il bénéficie aussi de facilités de circulations : gratuité des transports ferroviaires, 40 allers/retours par an en avion de Paris à sa circonscription ; 6 voyages en avion allers/retours en France^[6]. Il peut aussi rémunérer ses collaborateurs aux frais de l’État dans la limite de 8 949 € brut par mois en 2007^[6].

Fixation de l'ordre du jour

L'année parlementaire comprend :

• une session ordinaire qui dure d'octobre à juin (article 28 de la Constitution) ;
• éventuellement, une ou plusieurs sessions extraordinaires (article 29).

À l'intérieur d'une session, chaque assemblée décide au cours de quelles semaines auront lieu les débats. Le règlement de chaque assemblée décide de plus quels sont les jours de la semaine et les horaires de séance, qui peuvent toutefois être modifiés par la suite en fonction des nécessités. Ainsi, l'article 50 du règlement de l'Assemblée nationale^[7] prévoit que « L’Assemblée se réunit chaque semaine en séance publique le matin, l’après-midi et la soirée du mardi, l’après-midi et la soirée du mercredi ainsi que le matin, l’après-midi et la soirée du jeudi », mais que d'autres séances peuvent être tenues à la demande de la Conférence des présidents ou du Gouvernement.

S'agissant de l'ordre du jour des séances L'article 48 de la Constitution prévoyait, jusqu'en 2008, que, hormis une journée par mois (introduite par la révision constitutionnelle du 4 août 1995), le Gouvernement fixait l'ordre du jour des deux assemblées, s'agissant aussi bien des textes de loi que de leur ordre d'examen. Le Parlement pouvait ajouter d'autres textes en supplément. La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a partagé à parts égales la fixation de l'ordre du jour entre le Parlement et le Gouvernement, en prévoyant qu'une séance par mois au moins est réservée aux groupes d'opposition ou minoritaires.

Organisation des débats

La discipline des débats est très sévère pour les parlementaires. Pour pouvoir prendre la parole au cours d’un débat, l’élu doit s’inscrire au préalable auprès du président, attendre son tour de parole et respecter le temps qui lui a été imparti (typiquement cinq minutes). En cas de non-respect de ces obligations, il risque des sanctions. Seuls les présidents, les rapporteurs des futures lois et les membres du gouvernement peuvent intervenir librement et à tout moment. Les mêmes règles s’appliquent pour les amendements. De plus, l’article 44 de la Constitution autorise le Gouvernement à écarter tout amendement qui n’aurait pas été discuté au préalable en commission.

Les débats sont publics. Ils peuvent aussi être retransmis à la télévision sur La Chaîne parlementaire. Cette publicité des débats parlementaires constitue un principe de valeur constitutionnelle, reconnu comme tel par l'article 33 de la Constitution.

Dans un premier temps, une discussion générale permet à chaque orateur d’exprimer, dans un temps limité, son point de vue d’ensemble sur le texte. Puis l’assemblée saisie examine les articles du texte l’un après l’autre. Pour chaque article, les parlementaires discutent les amendements associés puis votent sur l’ensemble de l’article. Lorsque tous les articles ont été examinés, les parlementaires expriment leur opinion sur le texte ainsi modifié à travers les explications de vote. Enfin ils votent sur l’ensemble du texte. Pour un exemple, on pourra consulter le déroulement de la discussion au Sénat, en première lecture, du projet de loi sur la bioéthique^[8].

La discussion d’un texte peut être très rapide : dans le cas des projets de loi autorisant la ratification d’un accord international, quinze à vingt textes peuvent être adoptés en une demi-journée, car chaque texte comporte un article unique non amendé. Dans d’autres cas, la multiplication des amendements peut allonger considérablement la discussion : en juin et juillet 2003, il a fallu plus de trois semaines à l’Assemblée nationale pour examiner le projet de loi portant réforme des retraites, sur lequel 12 000 amendements avaient été déposés^[9]. Enfin, le gouvernement peut demander un vote bloqué, sans discussion article par article, pour limiter la durée des débats. Un vote unique portera sur tout ou partie d’un texte avec les amendements qu’il accepte. Les amendements refusés par le Gouvernement peuvent éventuellement faire l’objet d’une discussion, bien qu’ils ne puissent être votés.

Le gouvernement dispose d’autres moyens de pression pour limiter les débats. Il peut décider, avant la discussion, qu’un texte est urgent en déclarant la procédure accélérée (article 45 de la Constitution) : dans ce cas, la réunion d’une Commission mixte paritaire peut avoir lieu après la première lecture si les deux chambres n’ont pas voté la loi dans les mêmes termes et non après la deuxième comme le prévoit la procédure normale. Il exerce souvent cette prérogative. Le Gouvernement peut aussi engager sa responsabilité lors d’une lecture devant l’Assemblée nationale sur le vote d’un texte, conformément à l’article 49, alinéa 3 de la Constitution. Si aucune motion de censure n’est déposée par des députés, le texte est considéré comme adopté sans discussion. Si des députés déposent une motion de censure ; si elle est adoptée, le texte sera rejeté et le Gouvernement devra démissionner. Cette procédure ne peut être exercée devant le Sénat, car le Gouvernement n’est responsable que devant l’Assemblée nationale.

Responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale

Pour montrer leur désaccord, les députés peuvent déposer une motion de censure. Elle n'est recevable que si elle est signée par 10 % des députés. Il est procédé au vote 48 heures après. Il faut un vote favorable de 50 % des membres de l’Assemblée nationale pour qu’elle soit acceptée. En cas de vote positif, le gouvernement est contraint à la démission. Mais depuis 1962, l’existence d’un parti majoritaire a permis au gouvernement de s’appuyer sur une majorité solide rendant impossible le vote d’une motion de censure. En 1974, le parti majoritaire de la coalition au pouvoir, le RPR, n’est pas le parti du chef de l’État. Mais le RPR n’a pas voulu déstabiliser le président dont il avait soutenu l’élection, Valéry Giscard d'Estaing.

Questions

Le moyen le plus connu de contrôle du gouvernement est la pratique des questions parlementaires. Le gouvernement doit consacrer une séance par semaine à répondre aux questions des représentants de chaque assemblée. Les questions doivent être communiquées au préalable au gouvernement. Les parlementaires peuvent aussi poser des questions écrites généralement sur des problèmes techniques. Une réponse leur est adressée dans le Journal officiel, généralement dans les deux mois suivants.

Autres moyens de contrôle

Hémicycle du Sénat

Le Parlement autorise la déclaration de guerre, il est informé de l’intervention de l’armée à l’étranger et autorise sa prolongation au-delà de quatre mois^{[C 8]} ; il autorise la prorogation au-delà de douze jours de l’état de siège^{[C 9]} et de l’état d’urgence^[10].

Le Parlement autorise la prise d’ordonnances par le Gouvernement, qui sont normalement du domaine de la loi. Elles sont prises en Conseil des ministres après avis du Conseil d’État. Elles entrent en vigueur dès leur publication, mais deviennent caduques si le projet de loi de ratification n’est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d’habilitation^{[C 10]}.

Les traités sont négociés et ratifiés par le président de la République^{[C 11]}. Cependant, pour la plupart d’entre eux, la ratification doit être approuvée par le Parlement^{[C 12]}. Dans le cas de la ratification d’un traité relatif à l’adhésion d’un État à l’Union européenne, la procédure première est le référendum, mais par le vote d’une motion adoptée en termes identiques par chaque assemblée à la majorité des trois cinquièmes, le Parlement peut autoriser l’adoption du projet de loi de ratification par un vote des parlementaires réunis en Congrès. Dans ce cas le texte doit réunir la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés^{[C 13]}.

Chaque assemblée peut voter des résolutions marquant un souhait ou une préoccupation, à destination du Gouvernement, celles-ci ne doivent pas mettre en cause sa responsabilité ou contenir des injonctions à son égard^{[C 14]} - ^{[LO 1]}. Elle peut le faire également sur des projets d’actes européens^{[C 15]}.

Commissions législatives permanentes

Il existe au plus huit commissions permanentes dans chaque assemblée. Elles sont principalement chargées de discuter et de voter les textes avant les séances plénières. Il est possible, à la demande du Gouvernement, de créer une commission spéciale, pour un texte précis^{[C 26]}. Une commission spéciale ou permanente peut convoquer toute personne dont elle estime l’audition nécessaire^{[Ord58 2]}.

La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 prévoit que la commission permanente compétente de chaque assemblée doit se prononcer sur certaines nominations du président de la République, comme celles des membres du Conseil constitutionnel^{[C 27]} - ^[11]. De la même façon, les nominations au Conseil constitutionnel effectuées par le président de chaque chambre sont soumises au seul avis de la commission compétente de l’assemblée concernée^{[C 28]}.

Depuis l’entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de finances, la commission des finances est chargée de vérifier le budget de l’État ainsi que son emploi^{[LO 2]}.

Commissions d'enquête

Chaque assemblée peut créer une commission d’enquête parlementaire par le vote d’une résolution. Elles sont formées pour recueillir des éléments d’information soit sur des faits déterminés, soit sur la gestion des services publics ou des entreprises nationales, en vue de soumettre leurs conclusions à l’assemblée qui les a créées. Il ne peut être créé de commission d’enquête sur des faits ayant donné lieu à des poursuites judiciaires et aussi longtemps que ces poursuites sont en cours. Si une commission a déjà été créée, sa mission prend fin dès l’ouverture d'une information judiciaire relative aux faits sur lesquels elle est chargée d’enquêter. Les membres des commissions d’enquête sont désignés de façon à y assurer une représentation proportionnelle des groupes politiques. Les commissions d’enquête ont un caractère temporaire. Leur mission prend fin par le dépôt de leur rapport et, au plus tard, à l’expiration d’un délai de six mois à compter de la date de l’adoption de la résolution qui les a créées. Elles ne peuvent être reconstituées avec le même objet avant l’expiration d’un délai de douze mois à compter de la fin de leur mission^{[C 29]} - ^{[Ord58 3]}.

Autres instances

Depuis la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, le Gouvernement doit soumettre à l’Assemblée nationale et au Sénat, dès leur transmission au Conseil de l'Union européenne, les projets d’actes législatifs européens et les autres projets ou propositions d’actes de l’Union européenne ; une commission particulière est chargée des affaires européennes dans chaque assemblée^{[C 30]} - ^{[Ord58 4]}.

L’office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques est composé de dix-huit députés et dix-huit sénateurs. Il a pour mission d’informer le Parlement des conséquences des choix de caractère scientifique et technologique afin, notamment, d’éclairer ses décisions^{[Ord58 5]}. Il existe une délégation parlementaire au renseignement^{[Ord58 6]}, commune à l’Assemblée nationale et au Sénat ; et, dans chaque assemblée, une délégation parlementaire aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes^{[Ord58 7]} et une délégation parlementaire aux outre-mer^{[Ord58 8]}, de même qu'une délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation depuis 2009 au Sénat et 2017 à l'Assemblée^[12][13].